8.4. АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ

Пархоменко Л.В., к.э.н., доцент
Тамбовский государственный технический университет

Широкое применение за годы экономического реформирования получил такой инструментарий государственного воздействия на экономические процессы, как программно-целевое планирование. Общепризнанно его преимущество над другими формами государственной экономической деятельности в способности комплексного решения сложных экономических, социальных, технических и других проблем методами, в полной мере вписывающимися в механизмы рыночной экономики. Большое место в программно-целевом планировании заняли разработка и реализация федеральных целевых программ развития регионов страны.

Эти годы явились периодом интенсивного поиска наилучших методов использования и реализации федеральных целевых программ (ФЦП) в том числе и программ развития регионов. Совершенствовались порядок и методы разработки ФЦП, уточнялся их перечень, предназначенный для финансирования из федерального бюджета, определялись организационные основы их реализации. Формировался механизм государственного контроля расходования средств, выделенных из бюджета на реализацию ФЦП.

Вместе с тем к настоящему времени методы разработки и реализации ФЦП развития регионов и формы контроля за ходом этого процесса нельзя считать достаточно отработанными. Еще много проблем есть как в обеспечении действительной приоритетности развития тех или иных регионов, отобранных для решения их экономических и социальных проблем программными методами, так и в финансовом обеспечении их реализации. В работе проанализирован опыт разработки и реализации ФЦП развития регионов за последние годы и на основе этого анализа выработаны предложения по их дальнейшему совершенствованию.

Целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Можно выделить следующие типы ФЦП:

1-ый тип - ФЦП развития регионов, в которых поставлена цель социально-экономическое его развитие в целом. Это, например, ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан»;

2-ой тип - ФЦП развития регионов, в которых поставленная цель охватывает также практически всю экономику (или большую ее часть), но под весьма конкретным углом зрения. Типичным примером таких ФЦП является программа «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики»;

3-ий тип - ФЦП, целью которой является решение хотя и важной, но достаточно узкой проблемы. К такому типу ФЦП относятся, например, экологические региональные программы, в частности «Оздоровление экологической обстановки и населения Оренбургской области».

Первостепенное значение для обеспечения действенного механизма реализации ФЦП и последующего контроля за этим процессом имеет правильное соблюдение порядка и методов выбора и формулирования проблемы для программной проработки и реализации. В каждом данном периоде для страны в целом, любого региона или отрасли имеется множество проблем, важных для их социально-экономического, производственного или научно-технического развития. Вместе с тем не любая такая проблема достойна того, чтобы решаться методом программно-целевого планирования и разработки и реализации ФЦП.

Критериями отбора проблем, требующих программного решения, являются:

а) особая значимость и необходимость для экономики России в целом, данного региона, отрасли или вида производства данной проблемы в определенные сроки. Для федеральных ФЦП необходимо сочетание важности этой проблемы как для региона или отрасли, так и для страны в целом. В противном случае (то есть если это проблема важна только для каких-либо регионов или видов производства, но не для страны в целом) по этой проблеме может быть разработана программа, которая не приобретет федерального значения. Критерий особой необходимости характеризуется степенью различия исходного состояния проблемы (или достигаемого в будущем при сохранении сложившихся тенденций) и целевого, отвечающего перспективным потребностям. По сути дела этот критерий главным образом и определяет приоритетность той или иной проблемы для ее программной проработки;

б) невозможность комплексного решения этой проблемы в требуемые сроки в результате действия только рыночных механизмов без активного участия государства (на федеральном, отраслевом или региональном уровне);

в) принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

г) межотраслевой и многопрофильный характер проблемы, то есть наличие многих управленческих структур (федеральных и региональных органов исполнительной власти, фирм, корпораций), участвующих или заинтересованных в решении проблемы, что вызывает необходимость координации межотраслевых связей.

Проблемы, отвечающие этим четырем критериям, имеют преимущество для программной проработки. Наряду с этими основными критериями могут учитываться и некоторые дополнительные, специфические для некоторых проблем критерии, например:

  • подготовленность экономики страны, региона или отрасли к решению данной проблемы;

  • возможность привлечения для реализации ФЦП внебюджетных средств.

  • Для каждой отдельной программы должны быть отобраны, конкретизированы и детализированы те требования, которые необходимы именно для данной ФЦП.

    Методические основы анализа ФЦП, о которых пойдет речь ниже, применимы для всех их типов. Могут быть лишь немногие специфические подходы, которые характерны для региональных ФЦП.

    Рис. 1. Жизненный цикл (основные этапы развития) ФЦП

    В ходе обсуждения возможности финансирования ФЦП потенциальные инвесторы (кредиторы) должны быть уверены в достоверности предоставляемых им отчетных данных. Подтверждение величины инвестиционных затрат, целевого использования выделенных средств, оценка уровня компетенции управленческого персонала и мониторинг текущей финансовой устойчивости заемщика могут быть получены только лишь благодаря налаженной системе внутреннего и внешнего контроля за ходом реализации программы капиталовложений.

    На наш взгляд, содержание инвестиционного контроля в части мероприятий, относящихся к процессу реализации реальных капиталовложений, может быть раскрыто только лишь с учетом такой особенности этого процесса, как длительность жизненного цикла ФЦП. Как показывает опыт практической деятельности, в разные периоды реализации ФЦП перед финансовыми аналитиками ставятся специфические задачи, характерные только лишь для конкретного этапа жизненного цикла капиталовложений. Если жизненный цикл ФЦП подразделить на три основные этапа (подготовка программы и начальное инвестирование; реализация капиталовложений с целью достижения поставленных целей; завершение программы и подведение итогов), то можно выделить следующие три вида инвестиционного контроля: прединвестиционный, текущий и заключительный контроль. Такая группировка не является чем-то новым в теории финансово-хозяйственного контроля. Однако в отношении инвестиционной деятельности серьезных исследовательских разработок по обоснованию общих и отличительных черт каждого вида контроля не проводилось совсем.

    Для выполнения поставленной задачи на рис. 1 нами построена схема жизненного цикла ФЦП.

    Даты принятия управленческих решений о начале разработки ФЦП, ее финансировании, строительстве, санкционировании инвестиционного предложения и ликвидации ФЦП устанавливают четкие границы между ближайшими по временному интервалу видами контроля. Проверим последнее утверждение в отношении задач, стоящих перед выделенными нами видами контроля. Основной задачей прединвестиционного контроля является предупреждение возникновения кризисных ситуаций в период реализации ФЦП, для текущего контроля - оперативный мониторинг и, в случае выявленных существенных отклонений от установленных стандартов, регулирование планов и действий управленческого персонала, для послеинвестиционного контроля - сравнение фактически полученных результатов с прогнозными и подтверждение отчетных финансовых показателей. Расхождение в задачах определяет и различие специфических функций инвестиционного контроля. На наш взгляд, помимо традиционных функций, таких как проверка, подтверждение, стимулирование и оценка, на этапе прединвестиционных исследований на контролирующую сторону дополнительно возлагаются функции анализа, прогнозирования, нормирования и обоснования. В тоже время, на этапе реализации ФЦП, воплощая принцип обратной связи, контроль наделяется функциями регулирования и коммуникации. Ретроспективная направленность контроля, свойственная завершающему этапу жизненного цикла ФЦП, обусловливается наличием уже упомянутых ранее функций (проверки, подтверждения, анализа, оценки и стимулирования).

    Несмотря на то, что проведение заключительного контроля по сравнению с другими его видами наиболее распространено в практической деятельности, от этого не снижается проблема неисследованности содержания и взаимосвязей между собой отдельных структурно-логических элементов данного экономического явления. По нашему мнению, послеинвестиционный контроль необходимо дополнительно разбивать на следующие его составляющие: сметный, аудиторский и операционный (управленческий) контроль.

    Несмотря на значительную дифференциацию в масштабах прединвестиционных исследований и процедурах аналитического обоснования капиталовложений, относящихся к различным классификационным группам, существует определенная последовательность (этапы) осуществления такого рода управленческих решений, в общем и целом характеризующая процесс разработки, принятия и реализации ФЦП. Предлагаемая нами модель принятия и реализации инвестиционных решений с соответствующими каждому этапу направлениями экономического анализа представлена на рис. 2.

    Последовательное соблюдение каждого этапа разработки и принятия соответствующих решений в определенной мере гарантирует успешную реализацию планируемых капиталовложений. В самом начале этого процесса (на первом этапе) необходимо определиться в стратегических направлениях долгосрочного инвестирования. На втором этапе дается количественная оценка потребности инвестирования и осуществляется поиск возможных вариантов капиталовложений, соответствующих стратегическим целям ФЦП. Чрезвычайно ответственными и, как правило, длительными по времени будут исследования социально- экономической и экологической среды, в которой будут осуществляться долгосрочные инвестиции. На третьем этапе проводятся комплексные мероприятия по анализу технико-экономических, финансовых и социальных условий реализации выявленных вариантов инвестирования. Ответы на вопросы: имеются ли средства для финансирования проектов, каков технический и технологический потенциал действующего производства, достаточен ли профессиональный и квалификационный уровень управленческого и производственного персонала, взаимодействие с окружающей средой и проблемы безопасности труда - жизненно необходимы для обоснования внутренних условий осуществления инвестиций в нефинансовые активы. Для детального обоснования целесообразности принятия тех или иных проектов необходимо использовать результаты маркетингового анализа. Каковы уровень спроса на конкретные товары или услуги, жизненный цикл продукта, оценка конкурентной среды (взаимодействие с поставщиками, разработанность и количество каналов сбыта продукции, реклама, нормативно- законодательная база, географическая месторасположенность предприятия и пр.) - вот краткий перечень вопросов, которые необходимо отразить в маркетинговом плане каждого инвестиционного проекта.

    На основе обобщающих данных исследования внутренних и внешних сторон инвестирования, отдельно по каждому предложению оцениваются результаты его возможной реализации в будущем (четвертый этап). Безусловно, прогнозирование (перспективный анализ), моделирование и калькуляция денежных потоков выступают важнейшими элементами обоснования эффективности инвестиционных проектов. Пятый этап этой модели характеризуется проведением предварительного отбора капиталовложений с использованием четко определенных критериев оценки, сравнительного и ситуационного анализа. Принятие окончательных управленческих решений и санкционирование инвестиционных предложений завершает стадию разработки и обоснования инвестиционных проектов (шестой этап).

    В ходе непосредственно реализации одобренных капиталовложений осуществляется оперативный анализ выполнения намеченных инвестиционных мероприятий (седьмой этап). Последующий контроль за проведением управленческих решений следует проводить совместно с ретроспективным анализом отклонений полученных результатов от запланированных их значений. При этом важно выявить причины, факторы и по возможности виновников происшедших отклонений (восьмой этап).

    Если в ходе реализации третьего этапа определяется негативное воздействие внешней среды на ход проведения инвестиционных проектов (жесткое конкурентное окружение, высокая инфляция, криминальная сфера и пр.), необходимо или продолжить поиск альтернативных вариантов капиталовложений, или же внести коррективы в стратегические направления инвестирования. Соблюдение принципа обратной связи (восьмой этап - четвертый этап) обеспечивает своевременное отслеживание отклонений от заданной инвестиционной программы и в конечном итоге позволяет осуществить регулирующее воздействие на объект управления, тем самым снижая возможную величину потерь (убытков).

    Как видно из модели, представленной на рис. 2, каждый этап принятия и реализации инвестиционных решений сопровождается проведением экономического анализа. Это дает нам основание утверждать о существовании определенного направления финансового анализа, обеспечивающего решение актуальных в настоящее время проблем оптимизации инвестиционной деятельности и, как следствие, ФЦП.

    Рис. 2. Модель принятия и реализации инвестиционных решений

    Существуют некоторые обязательные требования к обоснованию ФЦП на этапе прединвестиционного исследования. Следует отметить, что в действующем Порядке разработки и реализации ФЦП приведен, по мнению автора, далеко не полный перечень требований к обоснованию необходимости разработки программы. В этом перечне практически нет указания на необходимость обоснования целей программы, наличия заделов по решению проблемы и ряд других.

    С нашей точке зрения, для принятия решения о разработке ФЦП, исходя из указанной выше модели, необходимы следующие обоснования:

  • наименование и содержательная постановка проблемы, анализ причин ее возникновения и характеристика ее значения для экономики страны и новизна, ожидаемое изменение проблемы в перспективе при сложившихся тенденциях без учета ее программного решения;

  • предварительная формулировка цели (целей) и задач программы с указанием возможных конечных показателей, экономические, социальные, научно-технические и другие важнейшие результаты решения проблемы программным методом. Наличие производственного и научно-технического заделов по решению проблемы, а также предварительная оценка социально-экономической эффективности и последствий от реализации программы, соответствия программных мероприятий экологическим и иным требованиям;

  • возможные способы решения проблемы, предполагаемый перечень мероприятий, которые необходимо осуществить в сфере науки, техники, производства и реализации продукции (работ, услуг), организационных, трудовых, хозяйственных и правовых отношений для решения проблемы;

  • возможная (или необходимая) продолжительность реализации ФЦП по проблеме;

  • перечень управленческих структур (федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также предприятий, фирм, корпораций), которые должны принять участие в реализации ФЦП;

  • предварительные, ориентировочные (окончательные будут определены в ходе разработки ФЦП) объемы финансовых ресурсов, необходимые для решения проблем, и источники их обеспечения (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, внебюджетные средства);

  • состав разработчиков ФЦП и предложения по выделению, если это необходимо и возможно, среди них головной управленческой структуры, ответственной за разработку программы в целом.

  • Все эти обоснования должен разработать и представить орган (управленческая структура), инициирующий разработку ФЦП. В принципе возможен случай, когда орган, инициирующий решение той или иной проблемы программным методом, сам разрабатывает или организует разработку программы по этой проблеме. Это особенно касается региональных программ. Администрация любого субъекта Российской Федерации вправе организовать разработку программы по развитию своего региона в целом или по какой-либо региональной проблеме. Однако для того, чтобы эта программа получила статус федеральной, стать ФЦП и соответственно претендовать на финансирование из федерального бюджета, она должна быть рассмотрена в соответствующем федеральном органе исполнительной власти (как правило, Минэкономразвития РФ, который для большинства региональных ФЦП является и заказчиком программы), одобрена им и утверждена Правительством Российской Федерации. В этом случае понадобятся указанные выше обоснования.

    Однако и для региональных программ наиболее целесообразен вариант предварительного обоснования необходимости программной проработки той или иной проблемы, после чего следует приступать к ее разработке.

    В период прединвестиционного анализа должны быть также определены возможные объемы финансирования по источникам их формирования и другие необходимые для реализации ФЦП ресурсы по периодам. Этим задаются определенные рамки ресурсоемкости программы, особенно касающиеся финансовых ресурсов.

    Это особенно важно для ФЦП развития регионов. Дело в том, что одним из источников финансирования ФЦП развития регионов являются бюджеты субъектов Российской Федерации, которые сегодня крайне напряженны. Эти бюджеты в большинстве субъектов Российской Федерации достаточно щедро подпитываются из федерального бюджета в виде субсидий и трансфертов. Поэтому, безусловно, приоритетной для включения в перечень ФЦП будет та проблема, которая в наибольшей мере привлечет на свое финансирование внебюджетные средства и прежде всего корпоративные финансы.

    Примерная структура затрат на реализацию отдельных ФЦП развития регионов по источникам финансирования приведена в табл. 1.

    Таблица 1

    СТРУКТУРА ЗАТРАТ НА РЕАЛИЗАЦИЮ ФЦП РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ ПО ИСТОЧНИКАМ ФИНАНСИРОВАНИЯ

    Наименование ФЦП

    Объем финансирования на весь период реализации, всего

    В том числе

    за счет федерального бюджета и федеральных фондов

    бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты

    внебюджетные источники

    Социально-экономическое развитие Республики Татарстан

    100

    20

    14

    66

    Развитие Калининградской области

    100

    8

    3

    89

    Оздоровление экологической обстановки и населения Оренбургской области

    100

    4

    15

    81

    Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации

    100

    19

    23

    58

    Социально-экономическое развитие Костромской области

    100

    18

    20

    62

    Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области

    100

    44

    21

    35

    Юг России

    100

    9

    12

    79

    Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья

    100

    4

    35

    61

    Приведенные примеры достаточны для того, чтобы сделать вывод о том, что главным источником финансирования большинства ФЦП развития регионов являются внебюджетные источники финансирования, включающие в себя корпоративные финансы, кредиты коммерческих банков, иностранные инвестиции и др. источники. Следует особо подчеркнуть, что корпоративные финансы удается привлечь к реализации подобных программ только в том случае, если в них участвует государство. Это повышает у корпораций уверенность в том, что вложение в эти программы средств не подвержено серьезным рискам.

    В реализации ФЦП развития регионов участвуют своими финансовыми средствами федеральные и региональные органы исполнительной власти, а также коммерческие хозяйствующие субъекты - предприятия, корпорации, банки и т.д. Интересы у этих участников реализации ФЦП развития регионов могут быть разными. Государственные органы исполнительной власти прежде всего заинтересованы в решении в необходимые сроки целевой задачи ФЦП. Коммерческие же структуры, прежде всего, заинтересованы в обеспечении должной отдачи (окупаемости) вкладываемых ими в реализацию ФЦП средств. В наиболее обобщающем виде эффективность программы выражается в оптимальном сочетании в ФЦП этих двух интересов. Представляется, что косвенное количественное выражение оптимизации этих интересов может дать показатель объема привлеченных внебюджетных источников финансирования на каждый рубль бюджетных.

    В основу определения неудовлетворительности структуры финансирования можно положить коэффициент обеспеченности собственными средствами ():

    где

    – сумма финансирования за счет бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;

    – сумма финансирования за счет федерального бюджета.

    Основное требование к этому коэффициенту - его значение меньше 1. Это объясняется тем, что практика реализации ФЦП показывает существенное недофинансирование программ из федерального бюджета.

    Значительный интерес для финансового анализа представляет сумма внебюджетных средств, приходящихся на 1 рубль бюджетных. Численное выражение этого индикатора по отдельным ФЦП приведено в табл. 2.

    Из приведенных ФЦП, с позиции государства, в целом наиболее эффективной выглядит программа развития Калининградской области, а наименее - Курильских островов. По первой программе удается наибольшую ее часть осуществить за счет внебюджетных источников финансирования. Это является косвенным показателем того, что эта программа эффективна и для коммерческих структур, которые подсчитали выгодным для себя вкладывать в нее капиталы.

    Что касается ФЦП развития Курильских островов, то тут явно сыграл свою роль геополитический фактор, что совершенно оправданно. Именно федеральная власть в наибольшей мере заинтересована в решении этой проблемы и готова вкладывать в нее основные средства. Здесь действительно цель оправдывает затраты.

    Эти рассуждения сделаны с позиции интересов федеральной власти. Однако существуют интересы региональных властей, которые также заинтересованы в том, чтобы получить на решение своих проблем больше средств помимо бюджетов (в том числе и из федерального бюджета). И с позиции интересов региональных властей, программа развития Курильских островов представляется достаточно эффективной. С позиции региональных властей наименее эффективной выглядит программа по Оренбургской области, хотя с позиции федеральных властей она достаточно эффективна.

    Таблица 2

    ОБЪЕМ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ НА 1 РУБЛЬ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

    руб.

    Наименование ФЦП

    Объем внебюджетных источников финансирования

    средства федерального бюджета и внебюджетные на 1 рубль средств региональных бюджето

    на 1 рубль бюджетных

    В том числе

    на 1 рубль затрат федерального бюджета

    на 1 рубль региональных бюджетов

    Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья

    1,53

    14,60

    0,59

    1,82

    Социально-экономическое развитие Республики Татарстан

    1,64

    2,88

    3,78

    5,10

    Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации

    1,40

    3,12

    2,55

    3,36

    Социально-экономическое развитие Костромской области

    0,61

    3,42

    3,05

    3,94

    Оздоровление экологической обстановки и населения Оренбургской области

    1,67

    7,19

    2,18

    1,90

    Социально-экономическое развитие Курильских островов

    0,52

    0,77

    1,62

    3,75

    Юг России

    3,78

    8,55

    6,78

    5,78

    Развитие Калининградской области

    7,69

    10,55

    28,38

    31,07

    Такой подход к оценке эффективности ФЦП по развитию регионов не является неправомерным противопоставлением интересов центра и регионов. Это нормальное, всегда и везде существующее согласование и оптимизация экономических интересов. В ходе бюджетного процесса это согласование находит свое выражение в межбюджетных отношениях.

    На стадии реализации ФЦП крайне важным для правильного контроля за использованием средств является формирование системы показателей, адекватно описывающих цели и задачи ФЦП и этапы их реализации. Собственно система показателей ФЦП определяет их содержание и структуру, дает представление о целях, задачах, наборе осуществляемых мероприятий и ожидаемых результатах. К требованиям, предъявляемым к этой системе показателей, относятся:

  • система показателей должна достаточно полно отражать цели, задачи ФЦП и этапы их реализации, но не должна быть перегружена показателями, слабо работающими на основную идею ФЦП;

  • показатели, включаемые в систему, должны быть совместимы с системой показателей, используемых в прогнозах социально-экономического развития страны, данной отрасли или региона, а также опираться на действующие нормы статистики и учета;

  • система должна быть построена с использованием классификационных признаков, позволяющих обеспечить ее структурную определенность;

  • система должна давать возможность использования данных показателей в федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в корпорациях, фирмах и на предприятиях-участниках реализации программ;

  • система должна давать возможность межрегиональных, а в ряде случаев и межстрановых сопоставлений.

  • К наиболее общим относятся показатели, характеризующие:

    а) производство (создание) и направление использования (сбыта) конечной программной продукции. Под конечной программной продукцией (программной продукцией) следует понимать целевой результат программы независимо от конкретных форм, которыми он представлен (материально-вещественной, энергетической, информационной или в виде различных услуг). К программной продукции в одинаковой мере относятся выручка от реализации продукции или услуг, прибыль, поступления в бюджеты разных уровней, продукция или услуги в натуральном измерении, производственные и непроизводственные объекты, технологии, системы управления, знания, меры по охране природы и другие целевые результаты ФЦП;

    б) возможности и каналы привлечения и приобретения для реализации ФЦП сырья, комплектующих изделий, оборудования;

    в) возможности привлечения для реализации ФЦП трудовых ресурсов, включая меры по подготовке квалифицированных рабочих и специалистов;

    г) ввод в действие мощностей и элементов основного капитала производственного и непроизводственного назначения, возможность привлечения для реализации ФЦП строительных организаций;

    д) источники финансирования ФЦП, в том числе в оборотные средства и инвестиции;

    е) необходимость осуществления научно-технических мероприятий (научно-исследовательские и конструкторские работы, приобретение лицензий за рубежом, создание опытных, опытно-промышленных установок и головных промышленных объектов новой техники, изготовление установочных партий новых изделий, выпуск первых партий продукции в условиях промышленного производства с применением новых технологических процессов, проведение различного рода экспериментов и другие мероприятия);

    ж) мероприятия по нормативно-техническому и методическому обеспечению ФЦП;

    з) основные этапы достижения важнейших промежуточных целей;

    и) эффективность осуществления комплекса предусмотренных в ФЦП мероприятий;

    к) природоохранные мероприятия и меры по рациональному использованию природных ресурсов;

    л) меры в области управления, необходимые для реализации ФЦП.

    Следует еще раз подчеркнуть, что анализ отчетов о проверках использования средств, выделяемых на реализацию ФЦП, выявил в качестве главной причины их невыполнения постоянное их недофинансирование, причем в большинстве случаев уже на стадии разработки федерального бюджета. Поэтому представляется важным, что контроль за реализацией ФЦП должен начинаться уже на стадии рассмотрения проекта государственного бюджета.

    Особому контролю должна быть подвергнута обоснованность включения в перечень ФЦП, предназначенных к финансированию из федерального бюджета новых программ по каким-либо проблемам или регионам. Здесь должны быть особо соблюдены критерии безусловной приоритетности и неотложности решения проблемы, невозможности ее решения непрограммными методами и обеспеченности в полном объеме финансовыми ресурсами.

    Представляется, что необходима унификация обязательной информации, которая должна использоваться при анализе реализациии ФЦП. В общем виде эта информация должна содержать как минимум следующие данные:

    1. По ходу финансирования ФЦП

    а) Сумма финансирования, предусмотренная программой на весь срок действия всего, в том числе по источникам, в том числе за годы, прошедшие с начала действия программы в ценах года разработки ФЦП с учетом инфляции к моменту проведения проверки.

    б) Сумма финансирования, предусмотренная программой на год, предшествующий году, в котором проводится проверка всего, в том числе по источникам финансирования в ценах года разработки ФЦП с учетом инфляции.

    в) Фактически профинансировано, всего за весь срок с начала действия ФЦП, в том числе в году, предшествующему году, в котором проводится проверка, с расшифровкой по источникам финансирования.

    2. По целевому использованию средств

    а) Перечень главных программных мероприятий, на которые должны были быть направлены средства и суммы этих средств, с расшифровкой по источникам финансирования на годы с начала действия ФЦП, в том числе на год, предшествующий году, в котором проводится проверка.

    б) Фактическое профинансирование главных программных мероприятий.

    в) Перечень и суммы нецелевого использования средств, выделенных на реализацию ФЦП.

    3. Ход осуществления программных мероприятий

    а) Сроки осуществления главных программных мероприятий, предусмотренные программой.

    б) Фактический ход осуществления главных программных мероприятий.

    в) Причины и виновные в нецелевом использовании средств, выделенных на реализацию ФЦП.

    Завершающим этапом является послеинвестиционный (заключительный) анализ, содержание которого представлено в виде схемы на рис. 3.

    Как видно из схемы, представленной на рис. 3, аудит хотя и занимает центральное место в системе заключительного контроля, но в то же время не является единственно определяющим его элементом. Очевидно также, что между отдельными контрольными блоками существует тесная взаимосвязь. Например, для того чтобы проверить соблюдение установленного порядка начисления и сроков уплаты налоговых платежей, необходимо иметь материалы аудиторской проверки отражения на счетах бухгалтерского учета результатов реализации инвестиционного проекта.

    Рис. 3. Содержание послеинвестиционного (заключительного) контроля и анализа

    Можно привести и другой пример. В ходе проведения оценки целесообразности и соблюдения порядка санкционирования управленческих решений требуются результаты проверки фактического наличия и использования активов в долгосрочном инвестировании.

    В ходе проведения завершающего контроля имеется множество субъективных и объективных факторов, которые затрудняют работу. Наиболее серьезной проблемой являются сложности с выделением проектных результатов из общих денежных потоков предприятия. Если капиталовложения осуществляются не в структурно обособленное подразделение, то, как правило, чрезвычайно трудно точно определить финансовый результат. Трудности появляются не только с идентификацией объема продукции, связанного с этими инвестициями, но также и с распределением затрат. К последним, в большей степени, относятся накладные расходы и услуги вспомогательных производств. Значительно снижает реалистичность оценок использование трансфертных (внутренних) цен. Следует помнить, что использование для обобщения результатов контрольной проверки только лишь учетных данных может привести к ошибочным заключениям.

    Контроль и анализ финансирования и реализации ФЦП развития регионов, как правило, проводится в рамках тематической ревизии.

    В самом общем виде, достижение целей ревизии осуществляется путем проверки:

  • учредительных, регистрационных, плановых, отчетных, бухгалтерских и других документов по форме и содержанию;

  • фактического соответствия совершенных операций данным первичных документов, в том числе по фактам получения и выдачи указанных в них денежных средств и материальных ценностей, фактически выполненных работ (оказанных услуг) и т.п.;

  • сличения имеющихся в ревизуемом объекте записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными, находящимися в тех организациях, от которых получены или которым выданы денежные средства, материальные ценности и документы;

  • наличия и движения материальных ценностей и денежных средств, правильности формирования затрат, достоверности объемов выполненных работ и оказанных услуг, обеспечения сохранности денежных средств и материальных ценностей;

  • достоверности отражения произведенных операций в бухгалтерском учете и финансовой отчетности, в том числе соблюдения установленного порядка ведения учета, сопоставления записей в реестрах бухгалтерского учета с данными первичных документов, сопоставления показателей отчетности с данными бухгалтерского учета, арифметической проверки первичных документов;

  • использования и сохранности бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов и других государственных средств, доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности, и приватизации государственной собственности;

  • в необходимых случаях контролируется организация и состояние внутреннего (ведомственного) контроля.

  • По результатам проведенного контрольного мероприятия готовится отчет. В отчете особое внимание уделяется следующему:

    1. Выводы по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета с указанием выявленных сумм нецелевого использования бюджетных средств, руководителей органов государственной власти или получателей бюджетных средств, принявших решение о нецелевом использовании бюджетных средств, и должностных лиц Федерального казначейства, допустивших осуществление таких платежей в рамках реализации программных мероприятий.

    2. Выводы по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и по каждому главному распорядителю бюджетных средств, по которым допущено расходование средств федерального бюджета сверх утвержденных бюджетных ассигнований либо сверх бюджетной росписи, с указанием руководителей органов государственной власти или получателей бюджетных средств, принявших указанные решения, и должностных лиц Федерального казначейства, допустивших осуществление таких платежей.

    3. Выводы по каждому случаю финансирования расходов, не предусмотренных федеральной программой, с указанием руководителей органов государственной власти или получателей бюджетных средств, принявших указанные решения, а также должностных лиц Федерального казначейства, допустивших осуществление таких платежей.

    4. Анализ предоставления и погашения бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, направленных на реализацию программных мероприятий.

    5. Анализ предоставления обязательств по государственным гарантиям и их исполнения в процессе реализации ФЦПР, выводы по выявленным фактам предоставления государственных гарантий с нарушением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, результаты расследования каждого случая исполнения обязательств, обеспеченных государственной гарантией, за счет бюджетных средств.

    6. Заключения по выявленным фактам предоставления бюджетных инвестиций с нарушением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации.

    7. Анализ организации учета операций по бюджетным средствам, а также нарушений единых правовых и методологических основ организации и ведения бухгалтерского учета, установленных законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете.

    8. Анализ эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и предложения, направленные на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом.

    9. Анализ достижения целей и задач, определенных федеральной целевой программами, программой развития регионов.

    10. Анализ эффективности реализации важнейших принципов бюджетного федерализма, в том числе межбюджетных, отношений в ходе исполнения ФЦПР.

    Характерной особенностью современного этапа развития проблем анализа является широкое использование экономико-математических методов анализа. Благодаря применению новых информационных технологий становится возможным более точно спрогнозировать состояние объекта исследования в будущем, выявить сложные зависимости между многочисленными факторами риска и неопределенности.

    Контактный телефон:
    8 (075) 275-90-75 (дом.)
    8 (075) 277-22-17 (раб.)
    8 (075) 272-86-01 (раб.)
    Пархоменко Лев Васильевич
    Адрес: 392008, г. Тамбов,
    Ул. Тельмана, д. 7, кв. 5.

    Все права на материалы, находящиеся на сайте auditfin.com, охраняются в соответствии с законодательством РФ. При любом использовании материалов сайта необходимо указать auditfin.com в качестве источника (hyperlink). Свидетельство СМИ ПИ №ФС77-18880 от 22.11.04 г.