3. ФИНАНСОВЫЙ АНАЛИЗ

3.1. АНАЛИЗ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ (на примере Челябинской области)

Опальский А.П., к.э.н., доцент, докторант
Академия управления МВД России

Для социально-экономического развития страны и реализации программ ускорения нужно, прежде всего, резко усилить роль государства в регулировании финансовых потоков, обеспечении наиболее эффективного использования всех финансовых ресурсов страны, и прежде всего государственных. Не случайно в "Концепции национальной безопасности Российской Федерации", утвержденной Указом Президента РФ 10 января 2000 г. № 24, раздел "Угрозы национальной безопасности" начинается именно с анализа экономических проблем. Необходимым условием устранения этих негативных явлений и подъема экономики России является, по нашему мнению, упорядочение финансовой системы, наращивание и максимально эффективное использование финансовых ресурсов любого уровня, рационализация финансовых потоков в экономике России.

Основополагающим принципом построения бюджетной системы на современном этапе развития экономики России является принцип федерализма, предполагающий отказ от организационного единства входящих в Российскую Федерацию бюджетов, автономность каждого из звеньев в доходах и расходах, переход, в основном, к трансфертным связям между ними. Существовавший ранее единый для всех государственный бюджет в настоящее время заменен комплексом самостоятельных бюджетов, которые утверждаются соответствующими органами представительной власти. Данный процесс рассматривается в качестве предпосылки финансовой независимости территорий, которая, в свою очередь, влечет за собой не только дополнительные права и обязанности, но и расширяет круг задач, решаемых региональными органами власти и органами местного самоуправления.

Вопросы компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в РФ в сфере регулирования бюджетных правоотношений отражены в Бюджетном кодексе РФ (гл. 2), закрепившем вертикальное распределение компетенции между уровнями бюджетной системы. Так, к ведению субъектов РФ отнесено решение задач, связанных с установлением порядка составления и рассмотрения проектов региональных бюджетов, их утверждение и исполнение, осуществление контроля за исполнением бюджетов. При этом компетенция органов местного самоуправления расширена. Она основывается не только на федеральном и региональном законодательстве, но и на нормативных правовых актах органов местного самоуправления (ст. 9). Таким образом, современное правовое поле позволяет субъектам РФ и органам местного самоуправления самостоятельно определять параметры своих бюджетов по доходам и расходам, включая и расходы на правоохранительную деятельность. Однако специфика финансирования расходов на правоохранительную деятельность состоит в том, что эту деятельность осуществляют не только органы внутренних дел, но и органы судебной системы, прокуратуры, юстиции и др.

1. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПОЛОЖЕНИЕ РЕГИОНА И СОСТОЯНИЕ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ

Перед тем как раскрыть показатели финансирования правоохранительных органов, остановимся на общей характеристике социально-экономического положения Челябинской области и состоянии борьбы с преступностью. Анализ социально-экономического развития области за 1999-2001 гг. свидетельствует о том, что в ее экономике продолжалось развитие позитивных тенденций. Так, индекс производства промышленной продукции по сравнению с 1998 годом постоянно увеличивается. В общем объеме товаров и услуг, произведенных крупными и средними предприятиями, растет доля потребительских товаров. Продолжалось наращивание объемов выпуска продукции в отраслях промышленности: топливной, черной, цветной, химической, машиностроении и металлообработке, строительных материалов, пищевой. Возросла доля пищевой, легкой, мукомольно-крупяной отраслей в объеме промышленного производства. Рост объемов производства обеспечивал постоянное увеличение объемов грузооборота предприятий транспорта.

По данным Управления Министерства по налогам и сборам по Челябинской области росли поступления в бюджеты всех уровней, в том числе в консолидированный бюджет области.

Благоприятная ситуация сохранялась в сфере внешней торговли. Сальдо торгового баланса складывалось положительное: 1999 г. – 1 055,5 млн. долларов США, 2000 г. – 1 262,4 млн. долларов США.

На начало 2001 г. было накоплено иностранных инвестиций общим объёмом 2 107,6 млн. рублей и 92,5 млн. долларов США. При этом в структуре инвестиций преобладала доля инвестиций в основной капитал производственного назначения (70,8%). В 1999 г. наиболее крупным инвестором являлась Германия (64,0% от всех поступлений, включая рублёвые, пересчитанные в доллары США), а в 2000 г. – Швейцария (44,0%).

Индекс потребительских цен снизился со 189,1% в 1998 г. до 123,1% к 2000 г. С 1999 г. на потребительском рынке области были отмечены положительные тенденции: наполнение рынка товарной массой, превышение темпов роста денежных доходов над темпами роста расходов на покупку товаров, увеличение месячных объемов розничных продаж, увеличение реальных располагаемых денежных доходов и покупательной способности населения.

Устойчиво сокращалась безработица, уровень которой снизился с 2,0% в 1998 г. до 1,0% в 2000 г., а численность безработных соответственно с 33,3 тыс. чел. до 16,1 тыс. чел.

В 2000 г. по отношению к предыдущему году наблюдался прирост денежных средств на руках у населения, были повышены реальные располагаемые доходы населения.

Миграционная убыль населения сократилась с 2 758 чел. в 1999 г. до 1 843 чел. в 2000 г.

Все эти позитивные тенденции свидетельствовали об определенной стабилизации экономики области. Вместе с тем в социально-экономическом развитии области имели место и отрицательные тенденции. Имеется тенденция к росту потребления алкогольных напитков и пива: с 6,1 л на душу населения в 1998 г. и 7,3 л – в 1999 г. до 8,3 л – 2000 г. Наряду с общим снижением численности беженцев и вынужденных переселенцев наблюдался прирост беженцев из Чечни (+11 чел. в 2000 г. по сравнению с 1999 г.), из Узбекистана (+4).

Челябинская область граничит с Казахстаном. Если учесть, что граница является весьма "прозрачной", данное обстоятельство является дополнительным фактором, осложняющим криминогенную ситуацию в регионе.

Отмеченные факторы обусловили в целом достаточно сложную оперативную обстановку в области.

Общая характеристика преступности

За 1999-2001 гг. оперативная обстановка на территории Челябинской области оставалась сложной и напряжённой. Количество зарегистрированных в целом по области преступлений после всплеска 1999 г. (см. рис. 1-2) имеет тенденцию к снижению (табл. 1).

Таблица 1

КОЛИЧЕСТВО ЗАРЕГИСТРИРОВАННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ за 1999-2001 гг.

Показатели

1999

2000

2001

Кол-во

Откл. (%)

Кол-во

Откл. (%)

Кол-во

Откл. (%)

Зарегистрировано преступлений - всего

87 434

+28,5

82 691

-5,4

82 174

-0,6

из них:

кражи

48 656

+45,2

45 395

-6,7

41 613

-8,3

грабеж и разбой

6 778

+27,5

6 373

-6

7 105

+11,5

умышленное убийство и покушение на убийство

981

+14,5

1 054

+7,4

1 187

+12,6

преступлений, нанесших вред здоровью

1 722

+9,6

1 746

+1,4

1 960

+12,3

изнасилований и покушений на изнасилование

219

-13,8

217

-0,9

273

+25,8

хулиганств

3 114

+5,8

2 886

-7,3

3 372

+16,8

преступлений, связанных с наркотиками

3 804

-0,3

5 649

+48,5

6 015

+6,5

Рис. 1. Динамика преступности по Челябинской области (количество зарегистрированных преступлений)

В структуре общей преступности наибольший удельный вес (свыше 50%) занимают имущественные преступления (табл. 2.).

Принимая меры по укреплению правопорядка и борьбе с преступностью, правоохранительные органы области достигли определенных результатов. Имело место снижение общего количества зарегистрированных преступлений, преступности несовершеннолетних - 4850 в 2001 г. против 5181 в 2000 г. (-6,4%), тяжких преступлений (-2%). Эта тенденция сохранялась и в первом квартале 2002 г. Общее количество зарегистрированных преступлений снизилось на 18,6%; преступлений, совершенных несовершеннолетними - на 10,8%; тяжких преступлений - на 22,9%.

Таблица 2

УДЕЛЬНЫЙ ВЕС ПРЕСТУПЛЕНИЙ ПО ВИДАМ

%

Вид преступления

1999

2000

2001

Убийства

1,1

1,3

1,4

Тяжкий вред здоровью

2,0

2,1

2,4

Кражи

55,6

54,9

50,6

Грабежи и разбои

7,8

7,7

8,6

Хулиганства

3,6

3,5

4,1

Наркотики

4,4

6,8

7,3

Иные

25,5

23,7

25,6

И т о г о: …..

100

100

100

Рис. 2. Количество преступлений на 10 тысяч населения Челябинской области

Однако с 1999 г. сохранялась тревожная тенденция роста особо тяжких преступлений (+47,9%). Каждое двенадцатое преступление, зарегистрированное в области, относится к категории особо тяжких. В 2001 г. было зарегистрировано 1 187 умышленных убийств (+12,6%), 1 960 случаев причинения тяжкого вреда здоровью (+12,3), в том числе со смертельным исходом 607 (+11,2).

Складывающееся положение дел требовало повышения координирующей роли прокуратуры и было предметом рассмотрения на координационном совещании руководителей правоохранительных органов области. По предложению прокуроров и при их активном участии разрабатывались и осуществлялись на местах совместные мероприятия по борьбе с преступностью и предупреждению правонарушений. Прокуратурой были внесены соответствующие предложения в областную Программу борьбы с преступностью на 2001-2003 гг. По этой категории преступлений кардинально переломить ситуацию в лучшую сторону не представилось возможным.

В 2001 г. отмечено снижение количества краж чужого имущества, которых зарегистрировано 41 613 (-8,3%) , однако при этом выросли разбои (+17,2%), грабежи (+9,7%), мошенничество (+8,7%). На 6,5% выявлено больше преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков. Имеет место рост рецидива (+2,3%), совершение преступлений лицами, не имеющими постоянного источника дохода (+3,5%), с применением оружия (+1,3%).

Для более эффективного решения задач борьбы с преступностью, обеспечения государственной защиты от преступных посягательств были предприняты организационные и практические меры. На расширенной коллегии прокуратуры области рассмотрен вопрос о повышении роли аппарата прокуратуры области, зональных прокуроров в организации деятельности городских, районных и специализированных прокуратур. Систематически проводились комплексные и отраслевые проверки организации работы по укреплению законности и правопорядка, выполнению приказов Генерального прокурора РФ по основным направлениям деятельности, оказывалась практическая помощь, взято на контроль исполнение Указания Генерального прокурора РФ № 52/20 от 28.08.2001 "Об организации надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение преступных проявлений". К числу принимаемых мер следует отнести создание следственных групп для расследования сложных многоэпизодных уголовных дел, заслушивание дел у руководства прокуратуры области, участие прокуроров в проведении важнейших следственных действий и др.

Предпринимаемые меры дали положительные результаты. Следственным аппаратом прокуратуры, включающим 193 работника, окончено расследованием 3 191 дело, что на 17% уголовных дел больше уровня 2000 года, в суд направлено 2 582 дела (на 17,7% больше, чем в предыдущий период).

В суды направлено около одной тысячи дел об умышленных убийствах и тяжком причинении вреда здоровью, повлекшем смерть потерпевших, 70 дел о преступлениях, совершенных сотрудниками органами внутренних дел, 38 дел о взяточничестве, 40 – о должностных преступлениях.

Системно и целенаправленно осуществлялся надзор за исполнением законов о приеме, регистрации, разрешении заявлений, сообщений о преступлениях. Прокурорами было выявлено и дополнительно поставлено на учет 3 236 преступлений (в 2000 г. – 3 483), внесено 312 представлений об устранении нарушений закона, привлечено к дисциплинарной ответственности 272 сотрудников милиции. По фактам укрытий заявлений, сообщений о преступлениях было возбуждено и передано в суд 5 уголовных дел.

В 2001 г. была проведена значительная работа, направленная на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, увеличились количественные и качественные показатели работы органов прокуратуры на этом направлении надзора. Активизирована работа по надзору за деятельностью комиссий по делам несовершеннолетних и подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, принимались меры по предупреждению и борьбе с распространением в молодежной среде наркотиков, алкоголя, ВИЧ-инфекции. Повсеместно проводились проверки в защиту жилищных, трудовых прав подростков, права на отдых и оздоровление, проверялось исполнение законодательства об образовании. Принимались меры к выплате опекунских пособий и пособий на детей. Наряду с другими мерами прокурорского реагирования, в связи с нарушениями прав детей и подростков возбуждено 10 уголовных дел, в их защиту направлено 205 исковых заявлений в суд.

Несмотря на тенденцию снижения преступности несовершеннолетних (в 2000 году на 4,4%; в 2001 на 6,4%) и уменьшение доли подростковой преступности в общей структуре криминальных проявлений, тревогу вызывал рост убийств (в 2000 г. – 32; в 2001 г. - 61), особо тяжких и тяжких насильственных преступлений: фактов умышленного причинения тяжкого вреда здоровью на 32,8%, разбойных нападений на 25,58% (см. рис. 3). Серьезным дестабилизирующим фактором являлась детская безнадзорность, в том числе при живых родителях.

Рис. 3. Динамика раскрываемости преступлений по Челябинской области (в процентах)

От состояния правопорядка в регионе перейдем к органам внутренних дел, представляющим собой единую структуру многофункциональных служб. Начнем с того, что Министерство внутренних дел РФ возглавляет систему органов внутренних дел, в которую входят: министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, управления (линейные: управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, окружные управления материально-технического и военного снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.

Выделение средств на обеспечение деятельности органов внутренних дел предусматривается Законами Челябинской области "Об областном бюджете" и решениями органов местного самоуправления о бюджетах на очередной финансовый год по разделу функциональной классификации расходов областного бюджета "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства".

Анализ законодательства Челябинской области, нормативных актов органов местного самоуправления показывает, что имеется большое количество документов (в том числе распорядительного характера), содержащих конкретные решения о выделении средств для обеспечения определенных потребностей органов внутренних дел. Наиболее системными актами являются "Областная комплексная программа по усилению борьбы с преступностью в Челябинской области на 2001-2003 годы" и "Областная комплексная программа "Противодействие злоупотреблению и незаконному обороту наркотических средств" на 1999-2003 годы".

2. АНАЛИЗ СТРУКТУРЫ, ДИНАМИКИ И ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ РАСХОДОВ НА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Главенствующую роль в управлении механизмом финансирования правоохранительных органов играет оперативный учет и анализ фактически произведенных расходов за счет бюджетных и других источников финансирования. Это все позволяет органам управления финансами принимать своевременные меры к регулированию финансовых потоков в целях их оптимизации и повышения эффективности использования финансовых ресурсов.

Анализ фактически произведенных расходов на правоохранительную деятельность в регионах производится по отраслевому признаку: МВД России, Прокуратура России, Минюст России и т.д. Не исключен и метод сравнительного анализа по направлениям финансирования, срокам, отдельным видам расходов и т.п., однако при постоянном изменении стоимости продукции (работ и услуг) и отсутствии достоверного переводного индекса он не может быть применен на долгосрочную перспективу и обычно применяется при краткосрочном анализе.

Согласно экономической структуре расходов бюджета Челябинской области за 2001 г. текущие расходы составили 85,1% всех расходов консолидированного бюджета области. Для правоохранительных органов этот показатель значительно выше. Расходы, обеспечивающие текущее финансирование правоохранительной деятельности в Челябинской области, составили 97,4%.

Капитальные расходы, представляющие собой часть расходов бюджета в виде вложений в основные фонды: приобретение оборудования и предметов длительного пользования, новое строительство, капитальный ремонт, – составили 10,3% всех расходов консолидированного бюджета области 2001 г.

Доля капитальных расходов на правоохранительную деятельность за 2001 г. составили 2,6% к общему финансированию. При этом доля капитальных расходов в финансировании: из федерального бюджета составила 4,1%, из регионального – 9,2%, из местных бюджетов – 0,2%. Примечательно, что наибольшая доля капитальных расходов 2001 г. приходится на Областной суд (58,5%), финансирование которого осуществлялось за счёт федерального и регионального бюджетов. В 2001 г. абсолютно не предусматривались капитальные расходы на Службу судебных приставов Минюста России и на обеспечение деятельности государственных нотариусов.

Аналитические данные для проведения текущего анализа финансирования правоохранительных органов и основным направлениям расходования средств включают в себя такие блоки расходов, как: денежное довольствие и заработная плата, продовольственное обеспечение, вещевое имущество, оплата ГСМ и топлива, транспортные расходы, коммунальные услуги и др.; закупка военной и специальной техники, капитальное строительство, НИОКР; прочие расходы. Учитывая, что перечень видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ установлен Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 115-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" и един для всех правоохранительных органов, указанные направления расходов за 2001 г. по ГУВД Челябинской области представлены в табл. 3.

В 2001 г. за счет областного бюджета профинансировано 28,05% всех расходов ГУВД. При этом некоторые виды расходов финансируются полностью за счет бюджета области.

Как уже было отмечено, часть численности правоохранительных органов содержится за счет областных бюджетов, но в областном законодательстве эти вопросы не отражены, скорее всего обойдены, но не упущены. Так, законом Челябинской области от 27 декабря 2001 г. № 63-30 "Об областном бюджете на 2002 год" эти вопросы даже не обозначены и не предусмотрены. Хотя можно было бы применить хотя бы формулировку статьи 56: "В случае если расходы на реализацию закона или иного нормативного правового акта Челябинской области частично (не в полной мере) обеспечены источниками финансирования в областном бюджете, то такой закон или нормативный правовой акт Челябинской области реализуется и применяется в пределах средств, предусмотренных в областном бюджете на 2002 год".

Таблица 3

ОСНОВНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ ИСПОЛНЕНИЯ СМЕТЫ РАСХОДОВ ГУВД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ ЗА СЧЕТ ФЕДЕРАЛЬНОГО И ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА в 2001 г.

тыс. руб.

Наименование расходов

Объем финансирования

Федеральный

бюджет

Доля,

%

Областной

бюджет

Доля,

%

Денежное довольствие и заработная плата

298 494,3

71,75

104 736

42,86

Продовольственное обеспечение

55 107,0

13,24

31 000

12,69

Вещевое имущество

6 602,0

1,59

10 700

4,38

Оплата ГСМ и топлива

Нет

-

13 000

5,32

Транспортные расходы

2 013,9

0,48

600

0,24

Коммунальные расходы

28 119,8

6,76

24 636

10,08

Закупка техники

146,0

0,04

22 785

9,32

Капитальное строительство

Нет

-

14 300

5,85

НИОКР

2 301,0

0,55

2 900

1,19

Прочие расходы

23 244,6

5,59

19 726

8,07

Итого

416 028,6

100

244 383

100

Весьма показательно, что за последние 10 лет задолженность по финансированию правоохранительных органов из бюджетов разных уровней достигает размера, равного трем годовым объемам бюджета этих органов. Отсюда и та кредиторская задолженность, которая стабильно держалась, доходила в отдельные годы до 30% и выше объемов бюджетного финансирования. К примеру, на конец 1999 г. в ГУВД Челябинской области она составляла 24,8%,УВД г. Магнитогорск – 32,3%. Чем выше статус правоохранительного органа (учреждения), его уровень по сравнению с подчиненными организациями и учреждениями – тем больше будет разрыв между долей кредиторской задолженности на этих правоохранительных уровнях. Этому есть объективное объяснение - если по существующей практике большинство "финансовоёмких" статей сметы на содержание правоохранительных органов не доводятся до мест и используются в центре, то, естественно, и расчеты будут оставаться в центре, в том числе и кредиторская задолженность (табл. 4).

Таблица 4

КРЕДИТОРСКАЯ ЗАДОЛЖЕННОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

тыс. руб.

К общему объему финансирования

1999

2000

2001

ГУВД Челябинской обл.

24,8

3,9

2,5

УВО при ГУВД Челябинской области

1,28

0,94

1,4

Южно-Уральское УВДТ и ЛОМы по Челябинской области

0,004

0,008

0,013

Наличие неперекрываемых бюджетными ассигнованиями расходов вызывает объективную необходимость изыскания других источников финансирования правоохранительных органов, которые к объемам бюджетных ассигнований составляют значительны суммы: от нескольких десятков тысяч до миллионов рублей. При этом наличие кредиторской задолженности является следствием многих факторов, в том числе и объективных. Криминальная обстановка в стране вынуждает органы законодательной и исполнительной власти увеличивать численность правоохранительных и правозащитных органов. Пусть незначительно, но она растет. Так по ГУВД Челябинской области она за 3 исследуемых года увеличилась на 4,2%.

Увеличение численности – это не только рост расходов на денежное довольствие и заработную плату, выплату различных льгот, компенсаций и гарантий личному составу. Это и значительные материальные затраты. В 2001 г. содержание одной штатной единицы в ГУВД Челябинской области обошлось бюджету в 51,0 тыс. руб., линейной милиции – в 56,6 тыс. руб. Для сравнения: содержание одного работника Судебного департамента – в 118,9 тыс. руб., работника Прокуратуры – в 152,2 тыс. руб.

Рассмотрим динамику объёмов бюджетного финансирования органов внутренних дел на примере областного ГУВД, УВД городов Челябинска и Магнитогорска, ОВД Увельского района (табл. 5).

Таблица 5

ОБЪЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ Челябинской области за 1999-2001 гг.

Наименование органа внутренних дел

По годам

Удельный вес средств бюджета, %

федеральный

областной

местный

ГУВД Челябинской области

1999

48,52

27,83

23,65

ГУВД Челябинской области

2000

54,35

26,91

18,63

ГУВД Челябинской области

2001

51,18

28,05

20,38

УВД г. Челябинска

1999

38,92

21,94

39,14

УВД г. Челябинска

2000

47,32

19,50

33,18

УВД г. Челябинска

2001

41,69

21,34

36,93

УВД г. Магнитогорск

1999

41,74

30,49

27,81

УВД г. Магнитогорск

2000

48,22

29,77

22,01

УВД г. Магнитогорск

2001

47,55

29,66

22,49

ОВД Увельского района

1999

46,43

28,30

25,27

ОВД Увельского района

2000

50,78

31,80

17,41

ОВД Увельского района

2001

49,58

25,73

24,69

         

Особый режим финансирования действует в Южно-Уральском Управлении внутренних дел на транспорте (УВДТ) и его линейных отделах милиции.

Таблица 6

ОБЪЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ Челябинской области на транспорте за 1999-2001 гг.

 

Удельный вес финансовых средств, %

Годы

1999

2000

2001

Федеральный бюджет

95,80

85,30

85,28

Областной бюджет

0,81

0,78

1,56

Средства транспортных организаций

-

6,43

6,37

Специальные средства

-

5,43

5,47

Спонсорские средства

3,39

1,99

1,24

Экономическая деятельность, приносящая доходы

-

0,07

0,08

Правоохранительные органы в качестве дополнительных источников финансирования могут иметь и отчисления от штрафных санкций, налагаемых этими органами. Эти средства устанавливаются по решению местных органов самоуправления. Например, в г. Челябинске разработано и введено в действие Временное положение о порядке зачисления, распределения и использования денежных средств, поступающих в бюджет города в виде штрафов за административные правонарушения в городе Челябинске { Приложение к решению городской Думы от 5 июня 2001 г. № 6/4 "О зачислении, распределении и использовании денежных средств, поступающих в бюджет города в виде штрафов за административные правонарушения в городе Челябинске" (с изм. от 30 октября 2001 г.)}. Названное Положение было разработано в соответствии со статьями 46 и 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации, действующей на тот период редакцией Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, другими законодательными актами РФ об административных правонарушениях, Уставом города Челябинска.

Положение, в частности, распространяется и на УВД г. Челябинска и Управления внутренних дел районов города Челябинска, т.к. указанные органы решают задачи, отнесенные к вопросам, находящимся в ведении органов городского самоуправления.

1. Суммы штрафов, налагаемые за административные правонарушения, зачисляются в бюджет города (городской бюджет и сметы доходов и расходов районов в городе) и распределяются следующим образом (за исключением штрафов, взысканных за нарушение законодательства РФ о применении контрольно-кассовых машин):

1.1. Штрафы, налагаемые … Управлением внутренних дел города Челябинска, Управлениями внутренних дел районов города Челябинска: 70% – направляются на расходы бюджета города; 30% – на материально-технического обеспечение правоохранительных органов.

В случае проведения совместных проверок правоохранительных или контролирующих органов, 30% средств, направленных на материально-техническое обеспечение, распределяются в следующем соотношении: 60% - контролирующему или правоохранительному органу, вынесшему постановление или решение о привлечении к административной ответственности; 40% – контролирующему или правоохранительному органу, участвовавшему в осуществлении совместной проверке.

2. Суммы штрафов, налагаемые в административном порядке за правонарушения, связанные с нарушением законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовых машин, распределяются следующим образом: 50% – направляются на расходы бюджета города; 50% – на материально-техническое обеспечение … Управления внутренних дел города Челябинска, Управлений внутренних дел районов города Челябинска.

3. Распределение всей суммы штрафов, налагаемых в административном порядке за правонарушения, между городским бюджетом и сметами доходов и расходов районов в городе производится следующим образом:

  • при проверках городских контролирующих органов и правоохранительных органов (в т.ч. УВД г. Челябинска) штрафы зачисляются в городской бюджет;

  • при проверках… Управлениями внутренних дел районов города Челябинска штрафы зачисляются в смету доходов и расходов соответствующего района в городе.

  • В обязательном порядке должен быть определен порядок сдачи в аренду федеральной и областной собственности и использовании полученных средств. На наш взгляд, должен быть заключен генеральный договор с местными органами Министерства имущественных отношений и Администрацией области, представляющей все правоохранительные органы. В этом договоре должны быть определены максимально возможные направления средств, полученных за аренду, правоохранительными органами, Администрацией области и органами местного самоуправления. С другой стороны, должен быть утвержден верхний предел арендной платы, независимо от того, кто является арендодателем. При этом размер арендной платы не должен быть обременителен, т.к. правоохранительные органы, являясь в своей массе бюджетными организациями, выполняют задачи по защите основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этих условиях гражданские права могут быть ограничены (ч. 2 ст. 1 ГК РФ).

    В основном немногие собственные здания и помещения правоохранительных органов Челябинской области, не говоря об арендованных и используемых на основании договора пользования, по своему первоначальному назначению не строились для правоохранительных органов, требуют значительных средств на их переоборудования и приспособления в интересах занимающих их правоохранительных структур, а также поддержание их в нормальном рабочем состоянии. Практически нет зданий, построенных по типовым проектам.

    Все правоохранительные органы Челябинской области в той или иной мере осуществляют внебюджетную деятельность с целью получения дополнительных доходов к основному финансированию. На наш взгляд, многие вопросы деятельности правоохранительных органов области должны быть унифицированы, определен единый подход к решению проблем, определены критерии оценки их деятельности.

    Личный состав правоохранительных органов постоянно работает в хронически стрессовой ситуации. Это запредельные нагрузки по объемам выполняемых работ в условиях влияния вещественного фактора, постоянные некомпенсированные переработки, отсутствие выходных и праздничных дней, бытовая неблагоустроенность, жилищный вопрос, сложные отношения в семьях, проблемы со здоровьем и т.п. Человек в таких условиях не успевает восстанавливаться ни физически, ни тем более морально, что особенно важно.

    Декларированные льготы, гарантии и компенсации личному составу правоохранительных органов не выполняются. Целевые операции типа "Невод", "Антитеррор" и др. стали постоянными, люди работают сутками. Как устроен в это время их быт: питание, отдых, медицинское обслуживание – мало кого интересует. Около 40% личного состава страдают язвенными болезнями, гастритами и другими желудочными заболеваниями. Медицинское и санитарно-курортное обслуживание личного состава правоохранительных органов и членов их семей не обеспечивается сетью лечебных учреждений, санаториев и домов отдыха. Одно место в собственных санаториях приходится на 350 человек, а в домах отдыха – на 500 человек личного состава, без учета членов семей. Не обеспечиваются бесплатными лекарствами сотрудники , находящиеся на амбулаторном лечении. Практически не решается жилищный вопрос. К примеру, в МВД России в очереди на улучшение жилищных условий, в том числе и те, кто вообще не имеет жилья, стоят 180 тыс. семей. При нынешних темпах обеспечения жильем этот процесс растянется минимум на 100 лет. Каждый пятый сотрудник платит алименты, что говорит о развале семей.

    Не полностью выполняются обязательства перед личным составом правоохранительных органов, выполняющих задачи в районах чрезвычайного положения.

    Эти и другие недостатки являются следствием недостаточного финансирования целевых расходов, что, в общем-то, негативно отражается на оперативно-служебной деятельности, хотя государственными нормативными актами правовые основы финансирования правоохранительных органов отрегулированы. Создавшееся ситуация характерна как для всей правоохранительной системы в целом, так и для регионов, где она более остра. Переломить ее можно только при заинтересованном участии местных органов законодательной и исполнительной власти.

    На основе анализа структуры, динамики и источников финансирования расходов можно представить сценарный среднесрочный прогноз на 2003-2005 гг. и на период до 2007 г. расходов на правоохранительную деятельность в регионе.

    В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2003 году" определена возможность перехода от традиционного финансирования потребностей бюджетных учреждений к системе использования новых организационно-правовых форм и механизмов финансирования на основе государственных заказов бюджетным организациям на предоставление социальных услуг, по которой бюджетные ассигнования будут выделяться только на осуществление деятельности, отвечающей приоритетам государственной политики. Это в полной мере касается и муниципальных бюджетов. Интересно и такое направление, как переход от сметного принципа финансирования к принципу самостоятельности в принятии финансовых решений соответствующими бюджетными учреждениями и отказ от практики софинансировании бюджетных учреждений. При этом определен 3-летний срок для претворение этих положений в жизнь.

    На финансирование правоохранительных структур в Челябинской области в 2001 г. было направлено за счет всех источников 2,6 млрд. руб. бюджетных и других денежных средств. Прирост объемов финансирования 2000 г. к 1999 г. составил 74,1%, или 855,8 млн. руб.; 2001 г. к 2000 г. - 29,8%, или 600,0 млн. руб. Однако, если исключить финансирование из федерального бюджета , то картина будет выглядеть по иному: объем финансирования составил 1,6 млрд. руб. и соответственно прирост к предыдущему году составил соответственно в 2000 г. - 80,4% и в 2001 г. - 30,5%.

    В табл. 7 представлена зависимость изменения общего финансирования правоохранительной деятельности к объемам предшествующего года.

    Таблица 7

    ПОКАЗАТЕЛИ ОБЪЁМОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ за 1999-2001 гг.

    тыс. руб.

    Наименование органа

    1999 г.

    2000 г.

    2001 г.

    профинансировано

    профинансировано

    в % к 1999 г.

    профинансировано

    в % к 2000 г.

    Областной суд

    18 339

    24 707,3

    34,7

    31 526,5

    27,6

    Судебный департамент, городские и районные суды

    82 348

    128 174

    55,6

    50 205,9

    17,2

    Мировые судьи

    -

    927,3

    -*

    39 217,5

    -*

    Арбитражный Суд

    9 735

    14 540

    49,3

    25 258,6

    73,7

    Органы Прокуратуры

    53 460

    90 799,0

    69,8

    147 851

    62,8

    ГУВД Челябинской области

    422 833

    816 828

    93,2

    871 276

    6,6

    Челябинский юридический институт

    20 571

    37 700,8

    83,2

    51 734,6

    37,2

    Южно-Уральское УВДТ

    49 583

    82 140,0

    65,6

    97 216,0

    18,3

    Служба судебных приставов

    35 734

    64 781,4

    81,2

    71 311,8

    10,0

    Нотариат

    6 216

    6 322,0

    1,7

    6 294,0

    - 0,5

    ГУИН Минюста

    259 774

    442 888

    70,4

    671 602

    51,6

    * - фактор развертывания системы

    По данным, приведённым в таблице 7, можно вывести динамику финансирования правоохранительных органов, преобразовав полученные индексы в стоимостное выражение, привязав их к показателю валового регионального продукта (ВРП) и т.п. Однако при этом не будут учтены социальные, демографические, политические и другие факторы, оценка которых может быть осуществлена в другом измерении. Да и такой финансово-экономический фактор, как разница между плановым и фактическим размером инфляции, тоже вносит свои коррективы в расчеты.

    Метод прямого счета расходов по всем функциональным статьям исходя из доли расходов на правоохранительную деятельность в ВРП базового 1999 г. и распространением ее на последующий период представляется слишком упрощенной методикой расчета прогнозируемых расходов как в части практической значимости, так и востребованности в целях управления финансами.

    Нельзя не учитывать, что подавляющая часть бюджетного финансирования правоохранительной деятельности в регионе приходится на федеральный бюджет: в Челябинской области – порядка 75%; г. Челябинск – 60%; г. Магнитогорск – 82%; Увельском районе – 58%.

    При выполнении федеральными властями своих бюджетных обязательств по финансированию правоохранительных органов такие структуры как областной Суд, Управление Судебного департамента, городские и районные суды, Арбитражный суд, органы Прокуратуры, Челябинский юридический институт, Южно-Уральское УВДТ, Служба судебных приставов и ГУИН Минюста России де-факто выйдут из сферы финансового управления на региональном и муниципальном уровнях.

    Практически на региональном и местном уровнях финансовому регулированию подлежат мировая юстиция, подразделения милиции общественной безопасности ГУВД Челябинской области и государственные нотариусы. Отчетные данные об источниках финансирования указанных выше трех структур свидетельствуют, что преобладающая сумма бюджетного финансирования из областного и муниципальных бюджетов направляется на финансирование органов внутренних дел (табл. 8).

    Исходя из приведенных данных можно сделать вывод, что прогнозирование расходов на правоохранительную деятельность на региональном и муниципальных уровнях привязано к деятельности органов внутренних дел, а конкретнее – к милиции общественной безопасности (за исключением вневедомственной охраны, которая по Законы "О милиции" отнесена к милиции общественной безопасности, но содержится за счет договорных сумм).

    Таблица 8

    ПОКАЗАТЕЛИ ОБЛАСТНОГО И МЕСТНОГО БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ МИРОВЫХ СУДЕЙ, МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ НОТАРИУСОВ за 1999-2001 гг.

    тыс. руб.

    Бюджеты

    Мировая юстиция

    МОБ ГУВД

    Государственные нотариусы

    ВСЕГО

    1999 год

    Областной

    -

    117 684,5

    5 233,0

    122 917,5

    Муниципальные

    -

    99 987,5

    -

    99 987,5

    2000 год

    Областной

    927,3

    219 789,6

    4 717,0

    225 433,9

    Муниципальные

    -

    152 201,6

    -

    152 201,6

    2001 год

    Областной

    24 274,0

    244 382,9

    5 492,0

    274 148,9

    Муниципальные

    -

    177 594,9

    -

    177 594,9

     
    ИТОГО

    25 201,3

    1 011 641,0

    15 442,0

    1 052 284,3

    в %

    2,39

    96,13

    1,47

    100,0

    Разработка среднесрочного прогноза по финансированию правоохранительных органов начинается с главной статьи расходов – оплата труда. В основе расчетов в качестве базовых показателей должны лежать данные о штатной численности и действующей (предполагаемой) системе оплаты на начало каждого планового периода.

    Ассигнования на оплату услуг связи, оплату коммунальных и прочих услуг должны определяться исходя из действующих расценок и тарифов и предполагаемых их изменений, зависящих от экономической политики местных естественных монополий.

    Затраты по другим материальным статьями смет правоохранительных органов должны исчисляться по укрупненным показателям, исходя из наличия и видов активов, находящихся в правоохранительных учреждениях. Однако следует обратить внимание, что в период, относящийся к сроку прогноза, могут быть произведены структурные изменения, которые принципиально повлияют на расчетные показатели.

    Среднесрочный прогноз объемов финансирования по милиции общественной безопасности ГУВД Челябинской области составлен с учетом динамического ряда индексов и уровня инфляции 12,0% (декабрь предшествующего года к декабрю планового года). В целом по региональному и муниципальным бюджетам прирост объемов финансирования на 2005 г. к 1999 г. составит 290%. Прирост объемов финансирования по областному бюджету предполагается 425,3% и по муниципальным бюджетам – 130,8%. Более подробная картина представлена в табл. 9.

    Таблица 9

    ДИНАМИКА И СРЕДНЕСРОЧНЫЙ ПРОГНОЗ ФИНАНСИРОВАНИЯ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГУВД Челябинской области

    Показатели

    1999

    2000

    2001

    2002

    2003

    2004

    2005

    Областной бюджет (т.р.)

    117 685

    219 790

    244 383

    290 000

    394 500

    501 015

    618 253

    Прирост (%) к предыдущему году

    -

    +86,7

    +11,2

    +18,6

    +36,0

    +27,0

    +23,4

    Прирост (%) к 1999 году

    -

    +86,7

    +107,6

    +146,4

    +235,2

    +325,7

    +425,3

    Местные бюджеты (т.р.)

    99 988

    152 202

    177 595

    188 500

    199 975

    218 730

    230 771

    Прирост (%) к предыдущему году

    -

    +52,2

    +16,7

    +6,1

    +6,1

    +5,9

    +8,9

    Прирост (%) к 1999 году

    -

    +52

    +78

    +89

    +100

    +120

    +131

    ВСЕГО

    217 672

    371 991

    421 977

    478 500

    594 475

    712 888

    849 024

    Прирост (%) к предыдущему году

    -

    +70,8

    +13,4

    +13,4

    +24,2

    +19,9

    +19,1

    Прирост (%) к 1999 году

    -

    +70,8

    +94

    +120

    +173

    +228

    +290

    На основании табл. 9 можно сделать выводы:

    1. Основная бюджетная нагрузка будет приходиться на областной бюджет (это без возможных структурных изменениях в органах внутренних дел – деление на криминальную полицию и муниципальную милицию).

    2. Незначительный рост расходов из муниципальных бюджетов на содержание органов внутренних дел предполагает передачу определенных функций (в т.ч. и затрат) региональному органу власти.

    3. Необходимо определить понятия регионального (областного) и муниципального заказов на услуги правоохранительной деятельности с четким, конкретным содержанием этих услуг.

    Таблица 10

    ИЗМЕНЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ НАГРУЗКИ НА РЕГИОНАЛЬНЫЙ И МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ к показателям 2001 г.*

    Мероприятие

    Рост (+), снижение (-)

    проценты

    млн. руб.

    1. Реформирование органов внутренних дел, включающее создание двух правоохранительных структур – федеральной полиции и муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции)

    -50

    -220

    2. Создание системы исполнения наказания на основе формирования пенитенциарных учреждений, находящихся в ведении региональных (муниципальных) властей

    +5,8

    +39,2

    3. Повышение эффективности системы централизованного снабжения правоохранительных органов

    -3,2

    -5,2

    4. Реформирование системы организационного обеспечения деятельности мировых судей

    -4,3

    -1,0

    5. Формирование системы организационного обеспечения деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции) и пенитенциарных учреждений, находящихся в ведении региональных (муниципальных) властей

    -3,4

    -15,6

    7. Уточнение разграничения ответственности между федеральным, региональным, местными бюджетами по финансированию правоохранительной деятельности

    В рамках бюджетов всех уровней

    8. Совершенствование планирования бюджетных расходов на правоохранительную деятельность по уровням: регион, местный бюджет, учреждение. Изменение механизма расходования бюджетных средств, выделяемых на правоохранительную деятельность

    Экспертная оценка

    +0,5

    9. Совершенствование управления активами

    Экспертная оценка

    +0,35

    10. Совершенствование анализа и контроля за расходами на правоохранительную деятельность

    -2,9

    -10,5

    11. Совершенствование процедур оценки эффективности бюджетных расходов на правоохранительную деятельность

    В рамках бюджетов всех уровней

    И т о г о

    Х

    -212,25

    *Составлено по: Обзор бюджетных расходов на финансирование правоохранительной деятельности. Челябинск: Аудиторская экспертная компания "Балт-аудит-эксперт", 2002

    Система разработки смет расходов на правоохранительную деятельность разработана достаточно полно, опробована в практической деятельности и, более того, основана на единых принципах, применяемых в различных правоохранительных структурах и их бюджетных учреждениях. В этих случаях необходимые объемы бюджетного финансирования исчисляются в разрезе функциональной (целевые статьи и виды расходов) и экономической (по предметным статьям, подстатьям и элементам расходов) классификации расходов бюджетов Российской Федерации, с учетом требований приказа Минфина России от 28 декабря 2001 г. № 118н.

    Некоторая специфика при определении финансирования (расходов) на среднесрочный период имеется при исчислении затрат на мероприятия, связанные с программно-целевым подходом к управлению ресурсами. Здесь, кроме отдельного финансирования от текущих и капитальных расходов, смета может представлять собою финансовый акт в усеченном виде. К примеру, без затрат на оплату труда или без каких-то материальных статей, в зависимости от целевого направления программы. Расходы по каждой целевой программе, направленной на решение задач правоохранительных органов, исчисляются по отдельной смете с указанием источников финансирования, не затрагивающих финансирование текущих расходов.

    Решение задач в среднесрочной перспективе возможно лишь при взаимодействии регионального и муниципальных бюджетов, наличии правовой регламентации процесса управления финансами через упорядочение межбюджетных отношений.

    Экспертная оценка изменения финансовой нагрузки на региональный и местные бюджеты к показателям 2001 г. представлена в табл. 10.

    На основании приведённой таблицы можно предположить, что в ходе реализации Программы реформирования системы финансирования правоохранительной деятельности в Челябинской области годовая экономия по финансированию за счёт регионального и местных бюджетов только по органам внутренних дел составит свыше 200 млн. рублей.

    3. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАКТИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ РАСХОДОВ НА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

    Критерии в условиях постоянного изменения ценовых и стоимостных характеристик могут действовать только в течение одного бюджетного (финансового) года.

    Оценочным критерием результатов деятельности правоохранительных органов может быть и мнение населения области, а оно нелицеприятно по отношению ко всей правоохранительной системе Челябинской области. С 1998 года Челябинским филиалом института экономики Уральского отделения Российской академии наук проводятся ежегодные социологические исследования отношения жителей Челябинской области к деятельности прокуратуры. Изучается и оценка населением состояния правопорядка на территории области.

    Данные социологического опроса 2001 г. показали, что 49,3% опрошенных предполагают рост преступности в ближайшие годы, 18% респондентов затруднились оценить состояние преступности.

    Изучение уровня удовлетворенности населения Челябинской области деятельностью правоохранительных органов показало, что 47,8% удовлетворены деятельностью ФСБ по борьбе с преступностью, 42,5% положительно оценивают работу органов прокуратуры, 41,5% – суда. Больше нареканий вызывает деятельность органов МВД: 49,6% опрошенных негативно оценили их работу, 12% не определили своего отношения, а 38,4% положительно оценили деятельность органов МВД по борьбе с преступностью. Процент отрицательно оценивших деятельность ФСБ, суда и прокуратуры составил соответственно 16,5%; 29,7% и 26,9%.

    Надо полагать, что основным критерием оценки эффективности финансирования правоохранительных органов являлось, является и будет являться полное и своевременное обеспечение финансовыми ресурсами потребностей правоохранительных органов.

    На результаты оперативно-служебной деятельности правоохранительных органов влияют много факторов: военные, политические, институциональные, географические, культурные, вещественные и, конечно, человеческий фактор. Для нас особенно важны два последних фактора.

    Несомненно, что без надлежащей экипировки, оружия, средств индивидуальной защиты, автотранспорта, средств связи, специальной, оперативной и криминалистической, организационной техники, программного, методического, научного обеспечения и т.п., правоохранительные органы не могут полноценно выполнять свои функции, тем более в установленные законом сроки. Влияние вещественного фактора велико. Однако оно несоизмеримо с влиянием человеческого фактора.

    В целях анализа была проведена инвентаризация расходов на правоохранительную деятельность в Челябинской области за счет различных источников финансирования; проанализированы действующие системы формирования расходов на управление органами правопорядка и правозащиты на уровне соответствующих бюджетов; изучены технологии фактического финансирования правоохранительных органов как получателей бюджетных и иных средств; проанализированы контрольные функции за расходами на правоохранительную деятельность.

    Бюджетные ассигнования, выделяемые на правоохранительную деятельность, за исследуемый период росли и по показателю доли этих расходов в валовом региональном продукте 1999 года (статистические данные по ВРП за 2000 и 2001 гг. отсутствуют) превышали на 0,2% показатель соотношения бюджета расходов на правоохранительную деятельность и безопасность государства и валового внутреннего продукта.

    Таблица 11

    ПОКАЗАТЕЛЬ ВАЛОВОГО РЕГИОНАЛЬНОГО ПРОДУКТА И БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Челябинской области за 1999 г.

    Период

    ВРП, млн. руб.

    Расходы на правоохранительную деятельность, млн. руб.

    Доля, %

    1999

    84 579,6

    1 155,15

    1,366

    Примечание: статистические данные о размере валового регионального продукта Челябинской области за 2000 и 2001 гг. отсутствуют.

    Важным оценочным показателем уровня расходов на правоохранительную деятельность является расчетная величина затрат на душу населения. Численность населения в целом по области, а также по гг. Челябинску и Магнитогорску снижается, исключение составляет Увельский район (табл. 12). При снижении за период с 1999 по 2001 гг. численности населения области на 27,2 тыс. чел. (-0,74%) расходы на правоохранительную деятельность на душу населения в целом по Челябинской области выросли на более, чем на 400 руб. (почти в 2,3 раза).

    Эта же тенденция сохраняется для г. Челябинска. С 1999 по 2001 гг. численность горожан уменьшилась на 4,8 тыс. чел. (-0,43%), а расходы на правоохранительную деятельность на душу населения по городу выросли почти на 200 руб. (в 1,9 раза).

    Показатели по г. Магнитогорску свидетельствуют об обратном, хотя и превышают показатели областной столицы - Челябинска. Численность жителей г. Магнитогорска увеличилась незначительно на 0,1 тыс. чел., а расходы на правоохранительную деятельность на душу населения по городу снизились на 171 руб. (-30%).

    Таблица 12

    РАСХОДЫ НА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НА ДУШУ НАСЕЛЕНИЯ В РЕГИОНЕ за 1999-2001 гг.

    Наименование региона

    Год

    Численность населения, тыс. чел

    Расходы на правоохранительную деятельность, тыс. руб.

    Расходы на правоохранительную деятельность на душу населения, руб.

    Челябинская область

    1999

    3 683,6

    1 160 413,6

    315,02

     

    2000

    3 672,4

    2 018 245,5

    549,57

     

    2001

    3 656,4

    2 622 422,2

    717,21

    г. Челябинск

    1999

    1 112,8

    242 639,9

    218,04

     

    2000

    1 109,7

    413 753,7

    372,85

     

    2001

    1 108,0

    464 776,1

    419,47

    г. Магнитогорск

    1999

    428,6

    329 749,3

    769,36

     

    2000

    428,4

    363 438,7

    848,36

     

    2001

    428,7

    256 365,7

    598,01

    Увельский район

    1999

    32,9

    4 273,9

    129,90

     

    2000

    33,5

    7 511,1

    224,21

     

    2001

    33,7

    9 110,7

    270,35

    В Увельском районе за тот же период численность жителей выросла на 0,6 тыс. чел. (+2,43%). Расходы на правоохранительную деятельность на душу населения по району выросли почти на 140 руб. (в 2 раза).

    Информация, полученная о финансировании правоохранительной деятельности, позволяет констатировать, что главную роль в расходах на содержание правоохранительных органов играют федеральный, областной и местные бюджеты.

    Таблица 13

    ДОЛИ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

    %

    По региону

    1999 г.

    2000 г.

    2001 г.

    Челябинская область

    80,36

    82,03

    +1,67

    80,50

    -1,53

    г. Челябинск

    62,96

    66,75

    +3,79

    68,65

    +1,9

    г. Магнитогорск

    92,16

    89,07

    -3,09

    80,75

    -8,32

    Увельский район

    76,98

    77,42

    +0,44

    73,62

    -3,8

    За счет бюджетных средств, как видно из таблицы, профинансировано более 2/3 всех расходов на правоохранительную деятельность.

    Из общей картины незначительных отклонений в бюджетном финансировании выпадает г. Магнитогорск по показателям финансирования 2001 г.

    Преобладание сумм, получаемых правоохранительными органами из федерального бюджета, над показателями финансирования из областного и местных бюджетов наглядно показаны в табл. 14.

    Таблица 14

    СООТНОШЕНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО И ДРУГИХ (ОБЛАСТНОГО И МЕСТНОГО) БЮДЖЕТОВ

    %

    Регион

    1999 г.

    2000 г.

    2001 г.

    Ф

    О и М

    Ф

    О и М

    Ф

    О и М

    Челябинская область

    74,86

    25,14

    76,08

    23,92

    77,92

    22,08

    г. Челябинск

    54,56

    45,44

    60,61

    39,39

    60,54

    39,46

    г. Магнитогорск

    91,02

    8,98

    78,34

    21,66

    85,07

    14,93

    Увельский район

    56,85

    43,15

    58,70

    41,30

    60,16

    39,84

    Примечание: Бюджет: Ф – федеральный, О и М – областной и местные.

    По данным представленной таблицы мы видим разброс объёма федерального финансирования от 60 до 85% и соответственно средств субфедеральных бюджетов от 15 до 40%, что свидетельствует об отсутствии каких-то единых пропорций.

    На примере отдельных стран (табл. 15) рассмотрим доли расходов на общественные услуги и общественный порядок федерального и субфедеральных правительств.

    Таблица 15

    СООТНОШЕНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ УСЛУГ И ОБЩЕСТВЕННОГО ПРАВОПОРЯДКА ПО УРОВНЯМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В НЕКОТОРЫХ СТРАН*

    %

    Страна

    Доли расходов и на общественные услуги и общественный порядок

    федерального правительства

    субфедеральных правительств

    Аргентина

    68,2

    31,8

    Канада

    53,2

    46,8

    Индия

    14,8

    85,2

    Индонезия

    83,4

    16,6

    Составлено по: Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М., 2002. С.26США

    47,2

    52,8

    *Для сравнения обратим внимание на то, что и в представленной таблице данные о пропорциях распределяемых средств различаются вплоть до прямо противоположных показателей (например, Индия и Индонезия).

    Обращает на себя внимание, что из правоохранительных органов г. Магнитогорска за счет областного и местных бюджетов финансировались только органы внутренних дел и, в незначительной степени, органы прокуратуры. Но такое положение объективно обусловлено структурой правоохранительных органов.

    Если же взять финансирование из бюджета за все три года, то финансирование из федерального бюджета правоохранительных органов в Увельском районе составит 58,83%, в г. Магнитогорске – 85,5%, в г. Челябинске – 59,34% и в Челябинской области – 76,43%. В общей сумме бюджетного финансирования 6,2 млрд. рублей 75,5% составляют средства федерального бюджета.

    Положение, когда три четверти расходов на правоохранительную деятельность Челябинской области финансируются федеральными властями через расходы федерального бюджета, нельзя считать эффективным. В этом случае Администрация области не имеет возможности оперативно влиять на своевременное и полное поступление бюджетных ассигнований из федерального бюджета и, в конечном итоге, на обеспечение финансовыми ресурсами бюджетных правоохранительных органов.

    Анализ смет различных органов, составляющих понятие правоохранительных, позволяет говорить о неравенстве финансового и материально-технического обеспечения этих органов.

    За период 2000 и 2001 гг. рост расходов на одну штатную единицу к показателю предыдущего года в целом составил соответственно 73,9% и 23,6%. Однако при росте расходной части сметы на 1 штатную единицу, разброс в абсолютных цифрах, как мы видим, остается значительным: от 24,21 тыс. рублей на содержание государственных нотариусов до 152,27 тыс. рублей в органах прокуратуры (табл. 16). Более того, расходы на одного государственного нотариуса в 2001 г. даже снизились по отношению к 2000 г. на 0,11 тыс. рублей.

    Таблица 16

    ЗАТРАТЫ (РАСХОДЫ) ПО СМЕТЕ В ЦЕЛОМ НА ОДНУ ШТАТНУЮ ЕДИНИЦУ за 1999-2001 гг.

    тыс. руб.

    Наименование правоохранительных органов

    1999

    2000

    2001

    Органы прокуратуры

    62,60

    104,49

    152,27

    Арбитражный суд

    76,05

    109,32

    133,64

    Областной суд

    95,52

    114,39

    131,36

    Горрайсуды и Управление Судебного департамента Челябинской области

    71,42

    104,29

    108,69

    Органы и учреждения исполнения наказаний

    39,51

    65,10

    98,75

    Служба судебных приставов

    65,69

    94,99

    98,36

    Органы внутренних дел

    27,64

    50,98

    58,63

    Нотариат

    23,91

    24,32

    24,21

    В с е г о

    32,36

    56,28

    69,57

    Такие обстоятельства могут объясняться многими факторами и, не в последнюю очередь, например, отставанием в денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел, что с 1 июля 2002 года уже снивелировано. Однако частные факторы не могут раскрыть полную картину происходящего в финансовом обеспечении правоохранительных органов. Средства на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, выделяемые из федерального бюджета, получает не единый орган (министерство, ведомство), а объединение в совокупности и правоохранительных органов, и органов, обеспечивающих безопасность государства. Поэтому разница в финансовом и материально-техническом обеспечении есть и будет, хотя она должна отражаться в размерах средств, отпускаемых только на оперативные и особые расходы.

    Финансирование расходов на правоохранительную деятельность в Челябинской области осуществлялось, помимо средств бюджетов всех уровней, за счёт средств ведомств, средств, поступающих по договорам (см. табл. 17). Помимо этого, в качестве дополнительных источников финансирования органов правозащиты и правоохраны использовались средства от экономической деятельности, приносящей доходы.

    Показательна тенденция роста в объёмах расходов на финансирование правоохранительной деятельности за исследуемый период. Изменения совокупных бюджетных расходов на органы правоохраны и правозащиты в постоянных ценах представлены на графике (рис. 4).

    Таблица 17

    РАСХОДЫ НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ в Челябинской области за 1999-2001 гг.

    тыс. руб.

    Показатели

    1999

    2000

    2001

    I. Профинансировано – всего в том числе за счёт:

    1 160 414

    2 018 246

    2 622 422

    Федерального бюджета

    697 982

    1 259 531

    1 644 774

    Регионального бюджета

    132 252

    240 432

    286 849

    Местного бюджета

    102 197

    155 620

    179 307

    Средств транспортных организаций

    0,0

    52 80

    6 197

    Специальных средств

    177 826

    279 048

    380 500

    Спонсорских средств

    1 681

    2 545

    4 609

    Средств от экономической деятельности, приносящей доходы

    48 476

    75 791

    120 187

    Прочие источники

    0,0

    0,0

    0,0

    II. Кредиторская задолженность на конец года

    288 578

    177 457

    81 958

    Рис. 4. Динамика расходов на финансирование правоохранительной деятельности в Челябинской области, тыс. руб.

    Таблица 18

    ТЕМПЫ РОСТА РАСХОДОВ НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ в Челябинской области в 2000 и 2001 гг.

    по отношению к предыдущему году

    Показатели

    1999 (принят за 1)

    2000 (1,202)

    2001 (1,186)

    Профинансировано – всего в том числе за счёт:

    1

    1,741

    +0,539

    1,299

    +0,113

    Федерального бюджета

    1

    1,805

    +0,603

    1,306

    +0,12

    Регионального бюджета

    1

    1,818

    +0,616

    1,193

    +0,007

    Местного бюджета

    1

    1,523

    +0,321

    1,152

    -0,034

    Средств транспортных организаций

    1

    -

    -

    1,171

    -0,015

    Примечание: в скобках указаны индексы инфляции по данным, опубликованным в "Российской Бизнес-газете" от 27 февраля 2002 г. № 8.

    Общий рост расходов на правоохранительную деятельность с 1999 г. проанализируем с учётом коэффициентов инфляции. В табл. 18 представлены темпы роста расходов по различным источникам финансирования.

    По данным табл. 18 наглядно видно, что в 2001 г. темпы инфляции опережали темпы увеличения расходов на финансирование правоохранительной деятельности из местных бюджетов и за счёт средств транспортных организаций.

    За исследуемый период кредиторская задолженность правоохранительных органов снизилась в 3,5 раза.

    Наряду с плановым финансированием расходов на правоохранительную деятельность Губернатором области отдельными распоряжениями за счёт средств областного бюджета выделялись дополнительные ассигнования на неотложные нужды органам правопорядка и правозащиты. За период 1999-2001 гг. по имеющимся данным было выделено порядка 40 млн. рублей. (табл. 19).

    Таблица 19

    АДРЕСНОЕ ВЫДЕЛЕНИЕ СРЕДСТВ НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО РЕШЕНИЮ ГУБЕРНАТОРА Челябинской области за 1999-2001 гг.

    тыс. руб.

    Адресат

    Всего

    в том числе:

    1999

    2000

    2001

    Областная прокуратура

    6 000

    1 800

    2 000

    4 000

    Областной суд

    7 500

    2 500

    5 000

    -

    ГУ Минюста по Челябинской области

    840

    400

    140

    300

    ГУВД

    16 735

    100

    2 323

    14 312

    Ю-У. УВДТ

    2 020

    640

    780

    600

    ГУИН

    3 396

    2 896

    500

    -

    Итого …..

    36 491

    8 336

    8 943

    19 212

    Примечание. Данные этой таблицы входят в показатели расходов на финансирование правоохранительной деятельности из регионального бюджета.

    Таблица 20

    УДЕЛЬНЫЙ ВЕС РАЗЛИЧНЫХ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ в Челябинской области за 1999-2001 гг.

    %

    Источники финансирования

    1999

    2000

    2001

    федеральный бюджет

    60,15

    62,41

    +2,26

    62,72

    +0,31

    региональный бюджет

    11,40

    11,91

    +0,51

    10,94

    -0,97

    местный бюджет

    8,81

    7,71

    -1,10

    6,84

    -0,87

    средства транспортных организаций

    0

    0,26

    +0,26

    0,24

    -0,02

    специальные средства

    15,32

    13,83

    -1,49

    14,51

    +0,68

    спонсорские средства

    0,14

    0,13

    -0,01

    0,18

    +0,05

    средства от экономической деятельности, приносящей доходы

    4,18

    3,75

    -0,43

    4,57

    +0,82

    Итого

    100

    100

    Х

    100

    Х

    Рис. 5. Удельный вес источников финансирования правоохранительной деятельности в Челябинской области в 1999 г.

    Примечание: средства соответственно: ФБ – федерального бюджета; РБ – регионального бюджета; МБ – местного бюджета; Тран –транспортных организаций; Спец – специальные средства; Спон – спонсорские средства; ЭД – средства от экономической деятельности, приносящей доходы.

    Рис. 6. Удельный вес источников финансирования правоохранительной деятельности в Челябинской области в 2000 г.

    Рис. 7. Удельный вес источников финансирования правоохранительной деятельности в Челябинской области в 2001 г.

    Абсолютные показатели расходов на финансирование правоохранительной деятельности в Челябинской области различаются по источникам финансирования (табл. 20).

    Наибольший удельный вес (свыше 60%) в расходах на финансирование правоохранительной деятельности отводится федеральному бюджету (рис. 5-7), на втором месте значатся специальные средства (14-15%), затем средства регионального бюджета (11-12%), местных бюджетов (7-9%), средства от экономической деятельности, приносящей доходы (4-5%), и совсем незначительные показатели в общем объёме финансирования составляют средства транспортных организаций (0,25%) и спонсорская помощь (0,15%).

    Рассмотрим источники расходов на финансирование правоохранительной деятельности в целом по Челябинской области по степени их значимости в разрезе получателей этих средств.

    На основании данной таблицы можно сделать вывод, что наибольшие объём средств федерального бюджета поступает на финансирование органов внутренних дел (удельный вес в процентах по годам: 38,7; 43,3; 34,6) и органов юстиции (39,3; 37,5; 43,5). В меньшей степени профинансированы суды (15,2; 12,9; 13,5) и прокуратура (6,8; 8,3; 8,4).

    Таблица 21

    РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ в Челябинской области за 1999-2001 гг.

    тыс. руб.

    Получатели

    1999

    2000

    2001

    Судебная система

    106 497,8

    162 327,2

    221 342,5

    Органы прокуратуры

    47 241,0

    79 783,0

    136 940,0

    Органы внутренних дел

    270 134,0

    544 992,3

    569 645,2

    Органы юстиции

    274 109,5

    472 428,4

    716 846,0

    Итого

    697 982,3

    1 259 530,9

    1 644 773,7

    Некоторые правоохранительные органы содержатся не только за счет бюджетных ассигнований. Характерным примером могут служить подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел, в т.ч. и УВО при ГУВД Челябинской области.

    В соответствии с законом РФ "О милиции" подразделения милиции вневедомственной охраны относятся к милиции общественной безопасности. Однако милиция этой категории не финансируется из бюджета, а "живёт" за счет своих доходов, получаемых за охрану объектов по договорам и выполнения некоторых разрешенных законом других услуг. Среднегодовой бюджет УВО составляет около 450,0 млн. рублей. Расходы на одного сотрудника вневедомственной охраны в 2001 г. составили 137,18 тыс. рублей, в то время как в территориальных органах ГУВД Челябинской области этот показатель гораздо ниже – 56,93 тыс. рублей, Южно-Уральском УВДТ – 57,52 тыс. рублей. Разница весьма заметная, тем более, что среди потребителей охранных услуг подразделений УВО значительную часть составляют бюджетные организации. В соответствии с Законом РФ "О милиции" перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел, определяется Правительством РФ. Предпринимательские и коммерческие структуры не могут и не должны попасть в этот перечень, т.к. властные полномочии не являются предметом регулирования Гражданского кодекса РФ и идут вразрез с его положениями. В России рынок охранных услуг для вневедомственной охраны уменьшился. Предпринимательские и коммерческие структуры обзавелись собственной охраной, службой безопасности, действуют в рамках закона на основании лицензий, полученных в соответствующих органах внутренних дел.

    Таблица 22

    РАСХОДЫ ПО СПЕЦИАЛЬНЫМ СРЕДСТВАМ НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ в Челябинской области за 1999-2001 гг.

    тыс. руб.

    Получатели

    1999

    2000

    2001

    Судебная система

    0

    0

    0

    Органы прокуратуры

    0

    0

    0

    Органы внутренних дел

    177 826

    279 048

    380 500

    Органы юстиции

    0

    0

    0

    Итого …..

    177 826

    279 048

    380 500

    Основным "добытчиком" специальных средств, которые по своей величине превышают региональные расходы на правоохранительную деятельность, является Управление вневедомственной охраны при ГУВД Челябинской области с его территориальными подразделениями и лишь 1,4% общего объёма расходов по специальным средствам отводится Южно-Уральскому УВДТ. Если специальные средства УВДТ являются ассигнованиями, выделяемыми Южно-Уральской железной дорогой на содержание транспортной милиции, то для УВО и ОВО – это средства организаций и граждан, поступающие на основании договоров за охрану имущества.

    Напрашивается определенный вывод, что вневедомственная охрана, являясь структурой милиции общественной безопасности, должна финансироваться так же, как и другие подразделения милиции общественной безопасности, за счет областного бюджета. А те средства, которые она получит за охрану объектов по договорам должны быть перечислены (механизм не трудно определить) в областной бюджет. В условиях конкуренции государственных и частных охранных структур Администрация области должна быть непосредственно заинтересована в расширении рынка предоставляемых услуг вневедомственной охраной области, как доходной статьи областного бюджета. Кроме того, никто не лишает вневедомственную охрану права заниматься экономической деятельностью, приносящей доходы. Так что это будут дополнительные средства к финансированию из областного бюджета.

    Прирост доходов по специальным средствам подразделениями вневедомственной охраны Челябинской области обеспечен за счёт увеличения тарифов на услуги охраны и ростом количества охраняемых объектов.

    Таблица 23

    ТАРИФЫ НА УСЛУГИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ВНЕВЕДОМСТВЕННОЙ ОХРАНЫ Челябинской области за 2000-2002 гг.

    Наименование услуг вневедомственной охраны (выборочно)

    Установленный тариф (руб./час)

    с 01.01.00

    с 01.01.01

    с 01.08.01

    с 01.07.02

    За каждый одиночный милицейский пост

    36,10-43,92

    44,37-51,29

    53,79

    78,00

    За пост военизированной охраны

    5,41-11,51

    15,50-23,60

    23,60

    45,00

    За каждый пост сторожа

    3,12-9,48

    4,30-11,40

    11,40

    26,00

    За охрану квартиры при оценке имущества до 10,0 тыс. руб. без учёта платы за использование телефонной линии, руб./мес.

    90,00

    90,00

    90,00

    120,00

    Как уже было отмечено, расходы регионального бюджета на финансирование правоохранительной деятельности стоят на третьем месте в общем объёме финансирования.

    Наибольший объём региональных финансов как и прежде идёт на органы внутренних дел (95,2; 96,0; 85,9), в гораздо меньшей степени – на органы прокуратуры (4,2; 4,3; 3,7), юстиции (4,0; 2,0; 1,9) и суды (8,5; 2,1; 8,5).

    Удельный вес местнобюджетной милиции (97,8; 97,8; 99,0) значительно опережает показатели расходов местных бюджетов на судебную систему (0,4; 0,7; 0,3), прокуратуру (0,8; 0,5; 0,2) и органы юстиции (1,0; 1,0; 0,5).

    На основании табл. 26 можно рассмотреть соотношение вкладов конкретных органов (служб), использующих в качестве дополнительных источников своего финансирования доходы от экономической деятельности.

    Мы можем констатировать увеличение доходов в целом по правоохранительным органам области, которое, несмотря на снижение поступлений у Службы судебных приставов Минюста России по Челябинской области, обеспечено развитием доходной экономической деятельности подразделений вневедомственной охраны и развитием платного обучения по общеюридическому профилю в Челябинском юридическом институте МВД России.

    Таблица 24

    РАСХОДЫ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ в Челябинской области за 1999-2001 гг.

    тыс. руб.

    Получатели

    1999

    2000

    2001

    Судебная система

    3 490

    5 000

    24 274,0

    Органы прокуратуры

    5 444

    10 284

    10 600

    Органы внутренних дел

    118 085,5

    220 429,6

    246 482,9

    Органы юстиции

    5 233

    4 717

    5 492

    Итого

    132 251,5

    240 430,6

    286 848,9

    Таблица 25

    РАСХОДЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ в Челябинской области за 1999-2001 гг.

    тыс. руб.

    Получатели

    1999

    2000

    2001

    Судебная система

    434,6

    1 021,3

    592,0

    Органы прокуратуры

    775

    732

    311

    Органы внутренних дел

    99 987,5

    152 201,6

    177 594,9

    Органы юстиции

    999,5

    1 664,7

    809,3

    Итого

    102 196,6

    155 619,9

    179 307,2

    Таблица 26

    РАСХОДЫ ПО СРЕДСТВАМ ОТ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОДЫ, НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ в Челябинской области за 1999-2001 гг.

    тыс. руб.

    Получатели

    1999

    2000

    2001

    Судебная система

    0

    0

    0

    Органы прокуратуры

    0

    0

    0

    Органы внутренних дел

    21 832,0

    33 348,0

    82 967,0

    Органы юстиции

    26 644,2

    42 443,1

    37 219,8

    Итого

    48 476,2

    75 791,1

    120 186,8

    Обращает на себя внимание тот факт, что для УВО при ГУВД Челябинской области доходы от экономической деятельности, составлявшие в 1999 и 2000 гг. порядка 10% поступающих (в данном случае – специальных) средств, в 2001 г. возросли до 16%.

    Наращиваемый потенциал Челябинского юридического института МВД России в части развития экономической деятельности, приносящей доходы, зависит от приёма слушателей платного обучения и обеспечен ростом платы за обучение (табл. 28). Так, студенты 5 курса, обучающиеся в 2002-2003 учебном году, платили за соответствующие годы обучения на 1 курсе – 9 000 руб., на 2 – 11 000, на 3 – 13 000, на 4 – 15 000 и на 5 – 19 000.

    Другим, интересным с точки зрения финансирования, является институт судебных приставов Минюста, который задействован в Увельском районе (5 чел.), гг. Магнитогорске (45 чел.) и Челябинске (242 чел), в целом по Челябинской области – 725 человек. По Челябинской области за счет федерального бюджета профинансировано 63,44%, или 45243,7 тыс. рублей, остальная сумма – 26,0 млн. рублей, за счет отчислений от суммарной стоимости ценностей, изъятых судебными приставами, которая перечислена в специальный внебюджетный фонд.

    Таблица 27

    УДЕЛЬНЫЙ ВЕС ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ (СЛУЖБ) ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ, ИСПОЛЬЗУЮЩИХ В КАЧЕСТВЕ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ИСТОЧНИКОВ СВОЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ДОХОДЫ ОТ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

    %

    Орган (служба)

    1999

    2000

    2001

    УВО при ГУВД

    38,64

    35,08

    60,40

    Служба судебных приставов Минюста РФ

    44,10

    46,42

    21,68

    ГУИН Минюста РФ

    10,86

    9,58

    9,28

    Челябинский юридический институт МВД

    6,40

    8,84

    8,57

    Ю-У. УВДТ

    0

    0,08

    0,07

    Итого

    100

    100

    100

    Таблица 28

    ПЛАТА ЗА ОБУЧЕНИЕ ПО ОБЩЕЮРИДИЧЕСКОМУ ПРОФИЛЮ, установленная приказом начальника челябинского юридического института МВД России от 02.08.2002 г. № 268

    Форма обучения

    Курс

    Сумма в год, руб.

    Взнос за I-ое полугодие, руб.

    очная

    1

    23 000

    11 500

     

    2-5

    19 000

    9 500

    очно-заочная

    1

    15 000

    7 500

     

    2-6

    13 000

    6 500

    заочная:

    1

    13 000

    6 500

     

    2-5

    10 000

    5 000

    Защита диплома  

    2 500

     

    Как видно, наряду с финансированием деятельности службы судебных приставов из федерального бюджета, мероприятия связанные с развитием исполнительного производства осуществляются за счет средств внебюджетного фонда развития исполнительного производства, который образуется в соответствии с одноименным Федеральным законом. Источники формирования этого фонда определены в законодательном порядке и представляют весьма значительную сумму. Средства фонда являются федеральной собственностью и находятся в оперативном управлении Минюста России. Полученные финансовые ресурсы первоначально аккумулируются на счетах в учреждениях Центрального банка России или в кредитных учреждениях, и только затем перечисляются в доход федерального бюджета, откуда через счета местных органов федерального казначейства финансируется Служба судебных приставов. Объективно не видно необходимости вовлекать в сбор денежных средств какие-либо промежуточные финансово-кредитные структуры. Второе, судебный пристав-исполнитель получает вознаграждение в размере 5% от взысканной им суммы или стоимости имущества, но не более 10 минимальных размеров оплаты труда, а по исполнительным документам неимущественного характера – в два раза меньше. На наш взгляд, ставить оплату и содержание правоохранительных органов в зависимости от прибыли, доходов, поступлений средств, размеров изъятого материальных ценностей и другого имущества – не является альтернативой содержания этих органов за счет бюджета.

    Средства спонсоров, полученные, в основном, ГУВД Челябинской области в 2001 г. возросли в 2,7 раза к объёму 1999 г. Спонсорские средства были израсходованы в 2001 г. на приобретение 60 путёвок в санатории, на реабилитационное лечение, протезы, квартиры сотрудникам (вдове), участвовавшим в проведении оперативно профилактических операций антитеррористической направленности в Северо-Кавказском регионе.

    Активно влияя на этот процесс, осуществляя фискальную деятельность, большинство правоохранительных органов не имеет в этом никакого "меркантильного" интереса.

    Челябинск

    Доля расходов на правоохранительную деятельность (разделы "Судебная власть" и "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности") в общей сумме расходов бюджета города Челябинска выросла с 2,3% в 2000 г. до 2,5% в 2001 г.

    Показательна тенденция роста в объёмах расходов на финансирование правоохранительной деятельности за период с 1999 по 2001 г. Однако если в 2000 г. темпы роста бюджетного финансирования превышали темпы инфляции, то в 2001 г. наоборот: темпы инфляции опережали темпы увеличения расходов на финансирование правоохранительной деятельности по всем бюджетным источникам.

    Рассмотрим источники расходов на финансирование по степени их значимости в разрезе получателей этих средств.

    Наибольшие объём средств федерального бюджета поступает на финансирование органов внутренних дел (удельный вес в процентах по годам: 51,9; 57,1; 46,4) и органов юстиции (25,3; 25,7; 33,9). В меньшей степени профинансированы суды (22,8; 17,2; 19,7).

    Объём специальных средств семи городских подразделений вневедомственной охраны превышает показатели финансирования из регионального бюджета и местных бюджетов. При этом наибольший объём региональных финансов, как и прежде, идёт на органы внутренних дел (97,8; 98,8; 99,7), в гораздо меньшей степени – на органы прокуратуры (1,6; 0,7; 1,5), суды (0,6; 0,4; 0,2) и юстицию (0,01; 0,03; 0,03). Удельный вес местнобюджетной милиции (97,3; 96,2; 100) значительно опережает показатели расходов местных бюджетов на судебную систему (2,7; 3,8; 0).

    Несмотря на увеличение расходов в целом по правоохранительным органам города нельзя не учитывать и расходы, которые осуществляют региональные и местные органы власти и возмещение которых должно быть произведено из федерального бюджета. Так, в приложении 8 к решению городской Думы г. Челябинска от 6 февраля 2001 г. № 2/8 приведены данные о нефинансируемых федеральных мандатах (табл. 32).

    Неистребованные суммы компенсаций федеральных властей, по нашему мнению, нельзя расценивать нами как эффективное управление финансами на местном уровне.

    Таблица 29

    РАСХОДЫ НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ в г. Челябинске за 1999-2001 гг.

    тыс. руб.

    Показатели

    1999

    2000

    2001

    I. Профинансировано – всего в том числе за счёт:

    242 639,9

    413 753,7

    464 776,1

    федерального бюджета

    83 340,5

    167 393,1

    193 177,5

    регионального бюджета

    25 035,8

    40 955,3

    46 026,4

    местного бюджета

    44 382,4

    67 834,4

    79 883,2

    средств транспортных организаций

    0

    0

    0

    специальных средств

    79 019,2

    120 657,4

    130 621,2

    спонсорских средств

    0

    5,6

    84,0

    средств от экономической деятельности, приносящей доходы

    10 862,0

    16 907,9

    14 983,8

    прочие источники

    0

    0

    0

    II. Кредиторская задолженность на конец года

    83 747,2

    79 259,4

    66 121,8

    Таблица 30

    РАСХОДЫ НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ в г. Челябинске за 1999-2001 гг.

    тыс. руб.

    Средства

    1999

    2000

    2001

    федерального бюджета

    43 205,4

    95 610,5

    89 900,2

    специальные средства

    79 019,2

    120 657,4

    130 621,2

    местных бюджетов

    43 453,1

    67 047,5

    79 632,7

    регионального бюджета

    24 353,0

    39 396,3

    46 026,4

    средства от экономической деятельности, приносящей доходы

    512,2

    700,0

    137,9

    Соотношение вкладов конкретных органов (служб), использующих в качестве дополнительных источников своего финансирования доходы от экономической деятельности.

    Таблица 31

    УДЕЛЬНЫЙ ВЕС ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ (СЛУЖБ) Г. ЧЕЛЯБИНСКА, ИСПОЛЬЗУЮЩИХ В КАЧЕСТВЕ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ИСТОЧНИКОВ СВОЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ДОХОДЫ ОТ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

    %

    Орган (служба)

    1999

    2000

    2001

    Служба судебных приставов Минюста РФ

    71,3

    72,9

    58,1

    Органы ГУИН Минюста РФ

    24,0

    23,0

    41,0

    Отделы вневедомственной охраны при районных ОВД

    4,7

    4,1

    0,9

    На депозитных счетах правоохранительных органов хранятся весьма значительные денежные средства в рублях и иностранной валюте, изъятые при наложении ареста на имущество обвиняемого (подозреваемого), на которое может быть обращено взыскание в целях возмещения причиненного материального ущерба или исполнение приговора в части конфискации имущества, и не являющегося вещественным доказательством. На этих же счетах хранятся залоговые суммы, вносимые обвиняемым (подозреваемым) с санкции прокурора. Достаточно вспомнить, к примеру, печальный опыт перевода медицинских вытрезвителей на самоокупаемость, вместо того чтобы содержать их за счет средств местного бюджета. Или попытка перевести исправительно-трудовые учреждения на финансирование за счет получаемой прибыли собственного производства, а при ее недостатке – компенсировать за счет средств федерального бюджета.

    Таблица 32

    ЛЬГОТЫ, ПОЛАГАЮЩИЕСЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПОРЯДКЕ, НЕ ОБЕСПЕЧЕННЫЕ ИСТОЧНИКАМИ ФИНАНСИРОВАНИЯ В ПРОЕКТЕ БЮДЖЕТА НА 2001 Г., А ТАКЖЕ НЕ В ПОЛНОМ ОБЪЕМЕ УЧТЁННЫЕ В ОБЛАСТНОМ БЮДЖЕТЕ

    тыс. руб.

    Наименование льгот по Закону РФ "О милиции"

    Потребность на 2001 год

    Учтено в бюджете города

    Фонд компенсации из областного бюджета

    Не обеспечено источниками финансирования

    Сотрудникам милиции по установке квартирных телефонов и пользованию телефонами

    1 680

    -

    -

    1 680

    Льготы по обязательному государственному личному страхованию

    544

    -

    -

    544

    И т о г о …..

    19 437

    2 186

    -

    17 251

    Главенствующую роль в управлении механизмом финансирования правоохранительных органов играет оперативный учет и анализ фактически произведенных расходов за счет бюджетных и других источников финансирования. Это все позволяет органам управления финансами принимать своевременные меры к регулированию финансовых потоков в целях их оптимизации и повышения эффективности использования финансовых ресурсов.

    Являясь бюджетными учреждениями, правоохранительные органы заинтересованы в определении приоритетов долгосрочной перспективы бюджетной политики государства. Ранее в ежегодно принимаемых Законах, бюджете были определены так называемые "защищенные" статьи расходов бюджетных средств. Затем этот принцип был исключен, что предоставило исполнительным органам возможность явочным путем регулировать объемы финансирования при ненадлежащем исполнении доходной части бюджета или при каких-либо других форс-мажорных обстоятельствах.

    Учитывая, что в сметах правоохранительных органов средства, направляемые на все виды довольствия государственных служащих составляют до 65% от общего объема финансирования, целесообразно принять эту цифру как постоянную величину (константу) в бюджетах всех уровней. Остальные виды расходов рассматривать в действующем ныне порядке с защитой своих интересов, "отстаиванием" цифр и т.д. Этим, на наш взгляд, будет достигнуто снижение зависимости выделения бюджетных ассигнований правоохранительным органам от конъюнктуры в самом бюджетном процессе, а также обеспечена минимальная социальная защита личного состава.

    По данным ГУВД Челябинской области сотрудники правоохранительных органов несли службу во Временном отделе внутренних дел г. Аргун. В среднем ежегодно через этот отдел с ежеквартальной сменяемостью прошло около 2 000 человек. Расходы органов внутренних дел Челябинской области по выполнению оперативно профилактических задач антитеррористической направленности в Северо-Кавказском регионе за 1999-2001 гг. в большей степени были профинансированы из федерального бюджета (табл. 33).

    Таблица 33

    РАСХОДЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ по Северо-Кавказскому региону за 1999-2001 гг.

    тыс. руб.

    Источник

    1999

    2000

    2001

    федеральный бюджет

    8 675,4

    149 855,6

    57 588,9

    областной бюджет

    3 000,0

    9 053,0

    60,0

    В с е г о ....

    11 675,4

    158 908,6

    57 648,9

    Помимо этого по договору между ГУВО МВД России и ОАО "Грознефтегаз" в специализированном Мобильном отряде МВД России выполняли задачи по обеспечению охраны и безопасности нефтегазового комплекса Чеченской Республики 42 сотрудника подразделений вневедомственной охраны области. Расходы по осуществлению охранных функций милиции общественной безопасности (к которой относится вневедомственная охрана) в реализации договорных (гражданско-правовых) отношений между подразделением центрального аппарата МВД России и коммерческой организацией, расположенной на территории иного субъекта Российской Федерации, учтены во взаиморасчётах между УВО при ГУВД Челябинской области и ГУВО МВД России.

    По нашему мнению, компенсация расходов органов внутренних дел по выполнению оперативно профилактических задач антитеррористической направленности в Северо-Кавказском регионе, а также выполнению задач по обеспечению охраны и безопасности нефтегазового комплекса Чеченской Республики должно осуществляться в рамках государственной (федеральной) программы.

    Многообразие целей, стоящих перед органами внутренних дел, приводит к тому, что при оценке результатов их деятельности в настоящее время используется целая группа показателей. И.В.Горошко предлагает разделить эту группу на две части: общесистемные (для оценки в целом ОВД, а также служб и подразделений) и отраслевые показатели (для оценки деятельности отдельных служб) { Горошко В.И. Математическое моделирование в управлении органами внутренних дел. М., 2000. С.111}.

    Наиболее распространённым общесистемным критерием, отражающим результаты деятельности ОВД, является показатель раскрываемости преступлений. Данный показатель представляет собой процентное отношение количества раскрытых преступлений к числу зарегистрированных.

    Среди используемых критериев деятельности органов внутренних дел, как указывает И.В.Горошко, "отсутствуют экономические показатели оценки эффективности, позволяющие соизмерить весь комплекс затрат ресурсов (людских, материальных, финансовых) с результатами деятельности по предотвращению потерь от преступности" { Горошко В.И. Указ. раб. С.113}.

    Показатели бюджетной эффективности расходов на правоохранительную деятельность должны отражать влияние результатов осуществления проекта на расходы соответствующего (федерального, регионального и местного) бюджета.

    Основным показателем бюджетной эффективности, используемым для обоснования предусмотренных в проекте мер федеральной, региональной, финансовой поддержки, является бюджетный эффект.

    Мы считаем, что бюджетный эффект для -го шага осуществления программы, направленной на противодействие конкретным видам преступлений (или профилактике преступности), определяется как соотношение расходов соответствующего бюджета с - состоянием криминогенной обстановки в регионе:

    ( 1)

    Интегральный бюджетный эффект () рассчитывается как сумма интегральных бюджетных расходов () в соотношении с показателями роста (снижения) различных видов преступлений ().

    Если соотношение показателей бюджетных расходов и количества зарегистрированных преступлений оставить в виде, представленном в табл. 34, то в целом по Челябинской области внешне картина выглядела бы вполне прилично.

    Таблица 34

    ПОКАЗАТЕЛИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ПРЕСТУПЛЕНИЯ в Челябинской области за 1999-2001 гг.

    Показатели

    1999

    2000

    2001

    Профинансировано правоохранительных органов – всего, тыс. руб.

    1 155 151

    2 010 984

    2 611 263

    Количество зарегистрированных преступлений

    87 434

    82 691

    82 174

    Как видно из табл. 34, рост одного показателя соответствует снижению другого. Однако подобная обратная пропорциональность лишь "видимая часть айсберга", т.к. преступления различаются по степени тяжести, а за тот же период при общем снижении количества преступлений в области наблюдается рост особо тяжких (умышленных убийств; причинения тяжкого вреда здоровью, в том числе со смертельным исходом), связанных с незаконным оборотом наркотиков, и других видов преступлений.

    Следовательно можно и нужно говорить о дифференциальных показателях бюджетных расходов в соотношении с раскрываемостью конкретных видов преступлений.

    В качестве таких дифференциальных показателей могли бы выступить данные анализа расходов на финансирование правоохранительных органов по областной комплексной программе "Противодействие злоупотреблению и незаконному обороту наркотических средств" в соотношении с показателями регистрации и раскрываемости преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, а также данными о расследовании уголовных дел и направлении их в суды, привлечении виновных в содеянных преступлениях к уголовной ответственности в разрезе участников программы в Челябинской области.

    Снижение раскрываемости преступлений в 2001 г. более чем на 20% при росте количества выявленных преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, на 46% в 2000 г. и на 6,5% в 2001 г. позволяет предположить, что необходимо вкладывать средства в подготовку (обучение, повышение квалификации) сотрудников, занимающихся расследованием данных видов преступлений.

    Вполне понятно, что ожидать положительных сдвигов в противостоянии незаконному обороту наркотиков с первых лет действия программы не приходится. Борьба с подобным видом преступлений носит комплексный характер, и сиюминутной отдачи (эффекта) быть не может.

    На основе показателей годовых бюджетных эффектов расходов на правоохранительную деятельность должны определяться также дополнительные показатели бюджетной эффективности:

    срок выделения бюджетных затрат на программу;

    степень финансового участия государства (региона) в реализации программы (), рассчитывается как деление интегральных бюджетных расходов () на интегральные затраты по бюджету, рассчитываемые на уровне государства или региона ():

    . ( 2)

    Таблица 35

    ПОКАЗАТЕЛИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРОГРАММЕ "ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЮ И НЕЗАКОННОМУ ОБОРОТУ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ" И СТАТИСТИЧЕСКИЕ ДАННЫЕ О ПРЕСТУПЛЕНИЯХ В ЭТОЙ СФЕРЕ

     

    1999

    2000

    2001

    2002

    2003

    Финансирование по областной комплексной программе "Противодействие злоупотреблению и незаконному обороту наркотических средств", тыс. руб.

    0

    27 189

    7 034

    5 492

    5 467

    в т.ч.: - ГУВД Челябинской обл., УВДТ, УВД г. Магнитогорска, тыс. руб.

    0

    4 825

    3 619

    3 619

    3 619

    - иным правоохранительным органам, тыс. руб.

    0

    1 063

    877

    305

    305

    Выявлено преступлений, связанных с НОН

    3 871

    5 649

    6 015

    4 440

    -

    Раскрываемость преступлений, %

    92

    92,9

    70,6

    -

    -

    Расследовано и направлено в суды уголовных дел

    3 495

    данных нет

    данных нет

    -

    -

    Привлечено к уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, чел.

    2 561

    данных нет

    данных нет

    -

    -

    - из них за сбыт наркотиков, чел.

    375

    данных нет

    данных нет

    -

    -

    По проектам, предусматривающим бюджетное покрытие расходов в иностранной валюте и/или валютные поступления в бюджет, могут определяться показатели валютного бюджетного эффекта (годового и интегрального). Расчет может производиться в соответствии с учетом расходов только в иностранной валюте, пересчитываемой в валюту РФ по установленным курсам.

    Таким образом, проведенный анализ структуры и иерархии правоохранительных органов в регионе, законодательства, регулирующего финансирование органов внутренних дел в Челябинской области, позволяет сделать следующие выводы.

    1. В регионе на основе действующего законодательства сложилась система, позволяющая обеспечить управляемость правоохранительной деятельностью и ее финансирование на основе определенного сочетания централизованных и децентрализованных подходов. Вместе с тем, выявлен ряд проблем, снижающих эффективность системы управления финансированием правоохранительной деятельности:

  • на региональном и муниципальном уровне за счет средств соответствующих бюджетов осуществляются отдельные расходы по финансированию деятельности правоохранительных органов, закрепленные действующим законодательством за федеральным бюджетом;

  • расходные полномочия по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми ресурсами и организации финансирования деятельности отдельных правоохранительных структур закреплены за различными уровнями власти (федеральный, региональный, муниципальный);

  • не всегда обеспечивается соответствие разграничения расходных полномочий по обеспечению правоохранительной деятельности предметам ведения и функциям органов публичной власти соответствующих уровней;

  • имеющее место финансирование отдельных учреждений правоохранительных органов за счет средств различных бюджетов (федерального, регионального, муниципального) приводит к размыванию ответственности органов власти за финансовое обеспечение деятельности указанных учреждений;

  • перевод финансирования правоохранительных услуг на основе регионального государственного или муниципального заказа, которое позволит эффективно использовать возможности ряда подразделений, требует изменения нормативно-правовой базы.

  • 2. Существуют определенные противоречия в нормативных правовых актах различного уровня, регулирующих финансирование правоохранительной деятельности в регионе.

    Норма ст. 55 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области", в соответствии с которой органы государственной власти Челябинской области осуществляют расходные полномочия по нормативному правовому регулированию предоставления такого вида бюджетных услуг, как деятельность милиции общественной безопасности, противоречит положениям ст. 36 Закона РФ "О милиции", устанавливающих, что нормы обеспечения милиции оружием, боеприпасами, продовольствием и вещевым имуществом устанавливаются Правительством РФ, а нормы иных видов материально-технического обеспечения – министром внутренних дел РФ. Данное положение распространяется и на обеспечение милиции общественной безопасности. При этом в соответствии со ст. 35 указанного Закона органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно увеличивать расходы на содержание милиции в пределах имеющихся в их распоряжении средств.

    Нормы законов Челябинской области "Об областном бюджете" на очередной финансовый год, в соответствии с которыми предусматривалось выделение средств Следственному управлению при ГУВД Челябинской области для оплаты труда адвокатов, участвующих в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов предварительного следствия, противоречат ст. 50 Уголовно-процессуального кодекса РФ и ст. 25 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", согласно которым труд адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, оплачивается за счет средств федерального бюджета.

    3. Существуют определенные пробелы в действующем законодательстве, регулирующем финансирование правоохранительной деятельности в регионе.

    В Законе Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" отсутствует четкое разграничение расходных полномочий по обеспечению деятельности подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых в соответствии с федеральным законодательством за счет средств региональных и местных бюджетов, между органами государственной власти Челябинской области и органами местного самоуправления. В результате относящиеся к таким структурам подразделения патрульно-постовой службы, дорожно-патрульной службы и регистрационно-экзаменационные подразделения ГАИ, участковые уполномоченные милиции, инспектора по делам несовершеннолетних, подразделения по борьбе с нарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства, финансируются как из регионального, так и из местных бюджетов, соотношение регионального и муниципального финансирования данных подразделений различно для каждого муниципального образования и основано не на нормативном подходе, а на сложившейся практике. Указанное положение не способствует эффективному использованию выделяемых финансовых ресурсов.

    Несмотря на положения Бюджетного кодекса Российской Федерации и Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. продолжает оставаться неурегулированной проблема так называемых нефинансируемых "федеральных мандатов" в части:

    а) финансового обеспечения повышения на основании решений органов государственной власти РФ денежного довольствия и других выплат сотрудникам милиции общественной безопасности, содержащимся за счет средств регионального и местных бюджетов;

    б) финансового обеспечения оставшихся льгот работникам правоохранительных структур региона, которые должны финансироваться за счет средств федерального бюджета (права на бесплатный проезд всеми видами общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (кроме такси) для сотрудников ОВД).

    4. Выявленные проблемы в организации управления и финансирования правоохранительной деятельности позволили сформулировать ряд предложений по изменению как структуры и иерархии правоохранительных органов, так и законодательства, регулирующего правоохранительную деятельность на региональном уровне.

    Результаты проведённого анализа позволяют говорить о том, что в современных условиях финансирование правоохранительных органов Челябинской области осуществляется из различных источников. При этом более 2/3 расходов на правоохранительную деятельность финансируется федеральным правительством. Оставшаяся 1/3 объёмов ассигнований приходится на 6-7 других источников финансирования (средства: регионального и местных бюджетов, транспортных организаций, специальных и спонсорских средств и др.).

    Пространственная (территориальная) структура развертывания дислокации правоохранительных учреждений складывалась исторически. Сами географические, геологические и геофизические особенности региона предопределили пространственное развертывание инфраструктуры правоохранительных органов. Криминогенная ситуация в целом по области весьма напряженная, она "вытягивает" на себя значительные правоохранительные силы и средства.

    Оценка эффективности системы финансирования и степени ее влияния на социально-экономическое положение в Челябинской области неоднозначна. При проведении крупномасштабных мероприятий в целях улучшения социально-экономического положения в области, имеющихся положительных тенденций, позитивного долгосрочного прогнозирования, оценка деятельности правоохранительных и правозащитных органов в целом, по мнению как городского, так и сельского населения области, отрицательна. Основные претензии сводятся в слишком медленному реагированию на нарушение законности во всех ее проявлениях, к усилению бюрократизации управленческого аппарата, к низкой правовой и общей культуре личного состава правоохранительных и правозащитных учреждений, к переоценке значимости правоохранительных структур по отношению к гражданам.

    Можно говорить том, что только население конкретного региона может непосредственно оценивать работу правоохранительных органов. В качестве альтернативных способов (форм) оценки работы правоохранительной системы в целом и каждого ведомства раздельно, могут служить, кроме опроса (анкетирования) мнения населения о состоянии криминальной обстановки, выводы результатов инспектирования конкретных направлений деятельности, правоохранных учреждений, ревизий и целевых контрольных проверок, независимых аудиторских проверок. В этих случаях индикатором оценки деятельности правоохранительных учреждений могут служить положительные сдвиги в сравнении с предыдущим периодом. Снижение этих параметров может служить поводом для негативной оценки работы органов правозащиты и правопорядка.

    Анализ эффективности существующей системы финансирования правоохранительной деятельности свидетельствует о недостатках, которые оказывают негативное воздействие на весь механизм финансового обеспечения органов правопорядка, в частности, в значительной степени затрудняют как процесс научно аргументированной оценки размеров и структуры ассигнований, необходимых правоохранительным органам, так и обеспечение целевого и рационального использования выделенных денежных средств.

    Основным критерием оценки эффективности бюджетного финансирования может являться только полное и своевременное обеспечение финансовыми ресурсами всех потребностей правоохранительных органов с целью выполнения стоящих перед каждой службой задач.

    В качестве недостатков финансирования на региональном и муниципальном уровне, в первую очередь, можно указать отсутствие единого подхода в распределении пропорций объёмов финансирования из различных бюджетов для аналогичных учреждений правопорядка даже в одной области.

    Во-вторых, региональные особенности социально-экономического положения и объёмы финансирования, выделяемые на правоохранительную деятельность, не имеют линейной (прямой) связи с криминогенной обстановкой в области. По мнению автора, должен осуществляться дифференцированный подход по финансированию расходов на борьбу с конкретными видами преступлений.

    В-третьих, решение вопроса о финансировании конкретных направлений борьбы с преступностью может и, как показывают действующие в области программы, должно осуществляться на программной (попроектной) основе (т.е. сугубо для решения конкретных задач) при неизменном (неснижаемом) объёме финансирования текущих и капитальных расходов самих правоохранительных структур. В показатель неизменного (неснижаемого) объёма финансирования должны войти все виды довольствия государственных служащих (сотрудников правоохранительных органов), которые составляют до 65% от общего объема финансирования в бюджетах всех уровней.

    Главный вопрос – возможность перевода правоохранительных органов на финансирование из одного источника. Механизм получения денежных средств может и должен представлять собой, к примеру, субвенции, т.е. бюджетные средства, представляемые федеральным бюджетом областному бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление финансирования всех правоохранительных органов области.

    Многие вопросы деятельности правоохранительных органов Челябинской области должны быть унифицированы, определен единый подход к решению проблем, определены единые критерии оценки их деятельности.

    Литература

    1. Горошко В.И. Математическое моделирование в управлении органами внутренних дел. М., 2000.

    2. Обзор бюджетных расходов на финансирование правоохранительной деятельности. Челябинск: Аудиторская экспертная компания "Балт-аудит-эксперт", 2002.

    3. Опальский А.П. Управление финансами подразделений МВД России: Монография. – М.: Академия управления МВД России, 2003.

    4. Опальский А.П., Титов Е.В. Бюджет МВД России: вопросы теории и практики: Монография. – М.: Академия управления МВД России, 2002.

    5. Опальский А.П., Титов Е.В. Экономическое и тыловое обеспечение органов внутренних дел: Методические материалы. Вып.1. – М.: Академия управления МВД России, 2002.

    6. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. - М., 2002.

    Контактные телефоны:
    8 (903) 215-34-76 (моб.);
    +7 (095) 903-34-76 (дом.)
    Опальский Александр Павлович


    Все права на материалы, находящиеся на сайте auditfin.com, охраняются в соответствии с законодательством РФ. При любом использовании материалов сайта необходимо указать auditfin.com в качестве источника (hyperlink). Свидетельство СМИ ПИ №ФС77-18880 от 22.11.04 г.